障がい者制度改革推進会議　第35回(H23.9.26)　資料１－Ⅰ

Ⅰ．障害者総合福祉法の骨格提言

Ⅰ－１　法の理念・目的・範囲

【説明】

全国1000万人を超えると思われる障害者とその家族、支援者、一般国民、全ての人にとって、今回の改革の経緯と理念が伝わり、障害者総合福祉法の意義が共有され、さらに、個別規定の解釈指針とするためにも、前文でこの法の精神を高らかに謳うことが不可欠である。盛り込むべき前文の内容は以下のとおりである。

記

わが国及び世界の障害者福祉施策は「完全参加と平等」を目的とした昭和56(1981)年の国際障害者年とその後の国連障害者の十年により一定の進展を遂げたが、依然として多くの障害者は他の者と平等な立場にあるとは言いがたい。

このような現状を前提に、平成18(2006)年国連総会にて障害者権利条約が採択され、わが国も平成19(2007)年に署名した。現在、批准のために同条約の趣旨を反映した法制度の整備が求められている。

障害者権利条約が謳うインクルージョンは、障害者が社会の中で当然に存在し、障害の有無にかかわらず誰もが排除、分離、隔離されずに共に生きていく社会こそが自然な姿であり、誰にとっても生きやすい社会であるとの考え方を基本としている。

そして、それは、障害による不利益の責任が個人や家族に帰せられることなく、障害に基づく様々な不利益が障害者に偏在している不平等を解消し、平等な社会を実現することを求めるものである。

とりわけ人生の長期にわたって施設、精神科病院等に入所、入院している障害者が多数存在している現状を直視し、地域社会において、自己決定が尊重された普通の暮らしが営めるよう支援し、地域生活への移行を推進するための総合的な取り組みを推進することが強く求められる。

そのうえで、障害者の自立が、経済面に限らず、誰もが主体性をもって生き生きと生活し社会に参加することを意味するものであり、また、この国のあるべき共生社会の姿として、障害者が必要な支援を活用しながら地域で自立した生活を営み、生涯を通じて固有の尊厳が尊重されるよう、その社会生活を支援することが求められていることを国の法制度において確認されるべきである。

この法律は、これらの基本的な考え方に基づき、障害の種別、軽重に関わらず、尊厳のある生存、移動の自由、コミュニケーション、就労等の支援を保障し、障害者が、障害のない人と平等に社会生活上の権利が行使できるために、また、あらゆる障害者が制度の谷間にこぼれ落ちることがないように、必要な支援を法的権利として総合的に保障し、さらに、差異と多様性が尊重され、誰もが排除されず、それぞれをありのままに人として認め合う共生社会の実現をめざして制定されるものである。

【説明】

「障害者総合福祉法」という名称は、すでに、障害者や関係者の中で一定の共通理解の下で使われ、定着してきた。平成22(2010)年6月29日の閣議決定でも「仮称」付きではあるがこの名称の法律を平成24(2012)年の国会で制定するとされている。したがって、この名称を使用すべきである。

なお、法の名称について、作業チーム報告では「障害者の社会生活の支援を権利とし総合的に保障する法律」という案が示されている。これは、社会福祉分野の法律であるか否かがわかりにくいという難点はあるが、恩恵的な意味で理解される恐れのある「福祉」の用語を避け「社会生活」「権利の保障」「総合的」などを用いて新法の性格を示したものであり、新法の制定と実施にあたっては、この視点にも留意すべきである。

【説明】

今回、障害者自立支援法にかわる新たな法律を必要とするに至った大きな要因は、障害者権利条約の批准に当たって障害者自立支援法を抜本的に改革する必要があること及び障害者自立支援法違憲訴訟原告らと厚生労働省との間に障害者自立支援法の廃止を含む基本合意文書が成立したことに存する。

まず、障害者自立支援法違憲訴訟原告らと厚生労働省との間で交わされた基本合意文書の一項では、障害者自立支援法を廃止することを前提に、新たな総合的な福祉法制においては、「障害福祉施策の充実は、憲法等に基づく障害者の基本的人権の行使を支援するものであることを基本とする。」とされている。

日本国憲法13条の幸福追求権及び22条の居住・移転の自由は、支援選択権を保障すると解すべきであり、25条の生存権は、地域間格差を是正するナショナルミニマムとしての支援請求権を保障するものであるので、以上の合意の趣旨を踏まえ、目的条項において、憲法の基本的人権に関する規定を盛り込むことは必須と考えた。

また、障害者総合福祉法に関連する障害者権利条約の中心的課題は、同条約第19条の

である。

作業チーム報告では、そのことを、支援選択権と支援請求権と表現している。同条約19条a項の「どこで誰と暮らすかの選択権」は、b項の「必要な支援を請求する権利」が無ければ成立しないだけでなく、c項の「一般市民と平等の選択肢」が無ければ、特定の生活様式以外の選択肢が成立しないからである。

さらに、同条約のこの趣旨に基づき「障害者制度改革の推進のための基本的な方向」（第一次意見）においては「地域で暮らす権利の保障とインクルーシブな社会の構築」が大きな課題とされ、「障害者制度改革の推進のための基本的な方向について」（閣議決定）においては「地域生活の実現とインクルーシブな社会の構築」なかで「障害者が自ら選択する地域への移行支援や移行後の生活支援の充実、及び平等な社会参加、参画を柱に据えた施策の展開」が求められている。

とくに、これらの制度改革推進の中で改正された障害者基本法を踏まえる必要がある。

まず、同法第1条は、障害の有無によって分け隔てられることなく、相互に人格と個性を尊重し合いながら共生することができる社会の実現を目的としている。このことは、障害者総合福祉法の目的においても基調に据えなければならない。

また、同法第3条が、あらゆる分野の活動に参加する機会の確保やどこで誰と生活するかについての選択の機会の確保等を規定していることに鑑みると、上記目的においてこれらを明記することは必須であり、それらの機会が保障されるために必要な支援を受けることを障害者の基本的権利とするとともに、支援の選択権と支援の請求権を財政面で裏付ける公的な責務・保障として「国及び地方公共団体等の責務を明らかに」する規定を盛り込む必要がある。

なお、必要な支援を受けることを障害者の基本的権利とした規定は、たとえばカリフォルニア州の発達障害者支援サービスがエンタイトルメント（支援サービス選択・請求権）であるとされていることを踏まえて規定している。

すなわち、「地域支援センターの適格基準に合致するすべての障害者に、その本人支援計画の目標に見合った支援サービスを提供しなければならないことを意味する。法的に、待機者リストはあってはならず、もしそのサービスが無ければ、それは創出されねばならない。」（Federal funding in California’s DSSARCA March 2011 p.54）

つまりは、法に該当する障害者本人が選択した希望・目標に見合った支援サービスを提供することが、待機リストに入れられることなく、義務づけられていることが、エンタイトルメント（支援サービス選択・受給権）ということになる。そのことも踏まえて、「・・どこで誰と生活するかについての選択の機会が保障され、あらゆる分野の活動に参加する機会が保障されること・・」という表記とした。

さらに、谷間の障害者をなくすことについては、本総合福祉部会の総意であることは論を待たないところであるので、障害の種類、軽重、年齢等に関わりなくという文言に、その趣旨を込めている。

これは、法の下の平等を実現するためにとりわけ重要な要素であり、上記の障害の種類、軽重、年齢等の等には、入院中、入所中、刑事施設、入管施設、その他の施設も含まれる。

なお、これまで谷間におかれてきた障害者は制度から除外されてきたために必要な支援内容の開発が十分ではない。

そのため、発達障害、高次脳機能障害、難病、軽度知的障害等のある人たちのニーズを当事者参画のもとで明らかにし、必要な人が必要な支援を得られるようにサービス内容の拡充を行う必要がある。

【説明】

従来、障害者は、障害者施策の対象、保護の対象とされ、当事者としては扱われない面があった。しかし、この法律においては、障害者が権利の主体であり、当事者であることを明確にする必要性がある。また、障害の本質とは、機能障害や疾病を有する市民の様々な社会への参加を妨げている社会的障壁にほかならないことをここに確認し、機能障害や疾病をもつ市民を排除しないようにする義務が社会、公共にあることが今後の障害者福祉、支援の基本理念であることをここに確認する必要がある。

なお、このことは、障害者の支援を自己責任・家族責任として、これまで一貫して採用されてきた政策の基本スタンスを、社会的・公的な責任に切り替えるということを意味することを確認するものである。

医学モデルの視点からいえば、障害者の問題は、障害者自身が自己責任により訓練と努力で克服するべきものということになるが、かかる古い考え方から脱却し、むしろ、障害者の社会参加を排除して、適切な支援を実施しない社会の側が障害の原因であるという社会モデルへの転換を明確化しない限り、この国の障害者施策のあり方は旧態依然として変わらない。なお、社会モデルは、障害概念の転換を示すものであり、治療やリハビリテーションそのものを否定するものではない。

身体障害児・者実態調査や知的障害児者基礎調査等によれば、社会的支援が進んできた今日においてもなお、障害者の介助・支援のほとんどを家族が担っているという事態に大きな変化は見られない。介護保険制度の制定過程でも「介護の社会化」が目標とされたが、いまだ実現の見通しは立っていない。

障害者総合福祉法は、すべての人が尊重され、安心でき、そうした尊重と安心を与えてくれる社会のために自ら参加し・貢献しようという気持ちを育てる法律であり、また家族責任から社会責任への転換、家族依存からの脱却を図る法律である。

【説明】

以上は、前記の法の目的で確認された中核的権利を確認するものである。

とりわけ、障害者の完全参加を実現するためには、一人ひとりの支援を必要とする個別事情に沿ったものである必要があり、障害者総合福祉法の支援のあり方も、個別事情にふさわしいものであることが必要であるという障害者支援の基本的なあり方を規定することが重要である。

そのためには、障害者の意思（自己）決定にあたり、自己の意思決定過程において十分な情報提供を含む必要とする支援を受け、かつ他からの不当な影響を受けることなく自らの意思に基づく選択にしたがって行われるべきである。

また、情報・コミュニケーションの保障は到底裁量的に実施されれば足るようなものでなく、民主社会を成立させる前提としての基本的人権保障としての意義があることを明記しておかなくては、障害者権利条約において、「言語」とは、音声言語及び手話その他の形態の非音声言語をいうとされ、障害者基本法においても、言語に非音声言語である手話が含まれると確認された意義なども没却される。

さらに、障害者自立支援法は移動支援を裁量的事業と位置付けたが、移動の自由の保障は基本的人権に基づく重要な施策であることは判例等でも確認されていることであり、障害者総合福祉法でしっかり明記することが肝要である。

【説明】

憲法に示された基本的人権を保障する義務は第一義的には、国にあることから、障害者支援の最終責任は国にあることを確認した上で、障害種別による制度の谷間、制度上の格差の防止に関する義務、地域間格差の防止と財政的支援等の諸支援、実施状況に関する監視や情報開示等について、規定を設ける必要がある。

また、国は、障害者が地域で自立した生活を営む権利をもつことを、障害者を含む国民に広く周知しなければならない。

【説明】

都道府県については、特に市町村間の格差是正に向け施策の実施状況に関する情報公開と財政的補助を障害者総合福祉法の基本的権利をふまえて行うと共に、不服申し立てに関する責務があることを明記した。

【説明】

市町村については、障害者総合福祉法で明記された基本的権利としての「どこで誰と生活するか」についての選択の機会が確保され、あらゆる分野の活動に参加する機会が確保されることを前提とした義務を規定した。また、公的支援からこぼれる人をなくす上で、行政の説明責任が重要であることに鑑み、これも明記した。

【説明】

原則として契約制度により実施されている障害者施策において、地域で暮らす権利が保障される前提条件は、支援を実施する事業者が地域に十分に存在していることであり、地域での自立生活の保障をいくら謳ったところで、当該地域に事業所が存在しなければ絵に描いた餅である。本来障害者福祉施策の履行責任者は国及び地方公共団体であることから、事業所任せは許されず、基盤整備義務を規定しておくことは絶対不可欠である。

【説明】

国民の責務については、障害者権利条約のインクルーシブ社会の構築の理念を踏まえたものとして規定した。

【説明】

障害者自立支援法は介護保険と障害者福祉の統合を予定して策定され、そのために応益負担、障害程度区分、日額制、常勤換算等が障害者福祉に持ち込まれた。その結果、障害者の人間としての尊厳を深く傷つけることとなり、この反省から政府は障害者自立支援法の廃止と新たな総合的な福祉法制の実施を約束した。憲法等に基づく障害者の基本的人権の行使を支援するものとして新たな総合的な福祉法制を策定することになった。

こうした経過から、障害者自立支援法訴訟原告団との基本合意文書では、「新たな福祉制度の構築に当たっては、現行の介護保険制度との統合を前提とはせず」とされている。これらを前提としつつ、さらに、国民的な議論によってそれらの本来のあり方を、今後検討する必要がある。

なお、障害者が介護保険対象年齢となった後であっても、それまでの障害者の地域生活の継続が保障されなければならない。また、介護保険が適用される40歳以上の特定疾病をもつ者については、本人が希望する場合には、障害者福祉による支援が利用可能となるようにすべきである。現行の介護保険優先原則を見直し、障害者総合福祉法のサービスと介護保険のサービスを選択・併用できるようにすることも視野に含め、今後さらに検討を進めることが期待される。

もっとも、これは若いときからの障害者の特性を重視し、生活の継続性の確保をすることを主眼においた提言であるが、一方では65歳以上で要介護状態となった高齢者にも平等な選択権が保障されるべきであるとの意見もあることから、更に慎重な議論が必要である。

具体的な運用面では、まず、障害者自立支援法の重度訪問介護や行動援護等は介護保険には「相当する」サービスがないことは明確であり、継続的に利用できるようにすべきである。

次に、障害者自立支援法では、介護保険対象者になると訪問系サービスの国庫負担基準が低くなるように設定されており、市町村に財政的な負荷が増えるため、従前のサービス量確保に困難をきたすことから、従前のサービス量を確保できるよう、その仕組みの廃止を検討すべきである。

さらに、障害者自立支援法の下では、施設入所支援と生活介護の利用者は原則的に介護保険の被保険者になれない制度となっているが、こうした人たちも地域移行などに際して希望すれば介護保険サービスを選択・併用できるようにすることを検討すべきである。退所しないと被保険者になれず要介護認定も受けられないため、移行計画が作成されている場合、要介護認定を受けられるようにすべきである。

Ⅰ－２　障害（者）の範囲

【説明】

(1)「谷間」を生まない包括的規定について

(2)「心身の機能の障害」について

(3)慢性疾患に伴う機能障害について

(4)障害及び社会的障壁による制限について

Ⅰ－３　選択と決定（支給決定）

【説明】

支給決定は、他の者との平等を基礎とし、障害者の意向や望む暮らしが実現できるよう必要な支援の種類と量を確保するためのものであり、上記事項を基本として行われなければならない。

特に、申請から決定まで分かりやすくスムーズなものにするためには、支給決定プロセス全体についても一定の共通事項をルール化し、公平性や透明性を担保することが大切である。

また、必要書類や分かりやすい解説書を市町村役所等、誰もが手にしやすい場所に置き、求めに応じて十分な説明をするなど、新しい支給決定の仕組みについての周知を図ることが求められる。

さらに、支給決定のプロセスにおいても、障害者の希望に応じてコミュニケーション支援を提供することが求められる。

【説明】

新たな仕組みにおいては、障害程度区分は使わずに支給決定をする。障害者自立支援法の一次審査で用いられる障害程度区分認定調査項目の106項目は、特に知的障害、精神障害については一次判定から二次判定の変更率が4割から5割以上であり、かつ地域による格差も大きいことから、障害種別を超えた支給決定の客観的指標とするのには問題が大きい。

新たな支給決定の仕組みが機能するための前提としては、当事者によるエンパワメント支援事業の充実や相談支援事業の充実、さらには市町村におけるニーズアセスメント能力の向上が図られなければならない。特に、支援ニーズを的確に伝えることが困難な人のニーズをくみ取るためには、日常的にかかわりのある支援者等がコミュニケーション支援するなどし、本人の意思や希望が確認されなければならない。

市町村においては、支給決定にかかわる職員等のニーズアセスメント能力の向上に向けて、一定の研修及び仕事をしながら教育を受ける職場内訓練（OJT）を充実することも必要である。

【説明】

サービス利用計画は、障害者総合福祉法による支援等を利用するにあたって、市町村に提出する必要な支援の内容と量を示すものである。障害者がどの支援をどの程度利用したいのか、本人のニーズに基づいて利用希望を明らかにするものである。サービス利用計画は、本人自身が策定する（セルフマネジメント）こともできるが、本人が希望する場合には相談支援専門員とともに策定することもできる。また、本人を中心に、家族や本人が信頼する日常的な支援者、契約行為等を締結する際の支援者を加えて相談支援専門員とともに策定することもできる。

なお、サービス利用計画は、障害者総合福祉法による支援の利用の申請と同時に、又はニーズアセスメントが行われるまでに提出する。サービス利用計画が未提出であることをもって、市町村は申請を却下することはしない。

【説明】

障害者総合福祉法に基づく支援は、障害者手帳の有無にかかわらず、支援を必要とする障害者に対して提供される。

機能障害を示す具体的資料としては、障害者手帳があればそれで足りるが、まず、医師の診断書の利用が考えられる。医師の診断書は、機能障害の存在を示す資料として、公正性が担保される点で優れているが、他方で、発達障害、高次脳機能障害、難病等、医師の診断書が得にくい場合も考えられる。

医師の診断書が得られにくい場合に対処する方策としては、以下の2つがある。

なお、精神疾患又は難治性疾患については、生活上の制限を生み出すことから、その診断書等の文書をもって上記の機能障害の証明書に代えることができる。

また、市町村によって格差が生じないように、国際生活機能分類（ICF）の「心身機能・身体構造」を参考にしつつ機能障害を例示列記するなど、市町村、利用者（障害者）、医師その他の専門職に対して包括的な規定の内容を明らかにすることも検討すべきである。

【説明】

ガイドラインは、障害者が住み慣れた地域で生活していくために必要な支援の必要度を明らかにすると共に、その人の生活を支援する支援計画を作成する過程において、何が公費により利用できる福祉サービスであるかを明らかにすることを目的に作られるものである。

また、ガイドラインで示す支給水準は、障害者権利条約に規定されている障害者の「他のものとの平等」や「地域生活の実現」を基本原則にするべきである。この基本原則に基づき、障害者の支援の必要度を類型化し、類型ごとの標準ケアプランに基づく支給水準を示すべきである。

また、類型化にあたっては、長時間介助、見守り支援、複数介助、移動支援等の必要性を含めて検討されるべきである。

市町村は国のガイドラインのモデルを最低ラインとして、ガイドラインを策定する。

策定にあたっては、当事者（障害者、家族及びその関係団体等）と行政、相談支援事業者、サービス提供事業者等の関係者が参画し、地域のその時点での地域生活の水準を踏まえて協議しなければならない。

この策定過程を通して、当事者、行政、事業者の協働が生まれることが期待される。

なお、地域生活をする重度障害者が少なく当事者の声が出にくい地域などでは、格差が広がるリスクも懸念される。そのため、国がガイドラインのモデルを示し、自治体ごとにその指針内容を最低ラインとして、独自のガイドラインを策定するものとする。市町村のガイドラインは、現在の支給決定の際に自治体で用いられている「要綱」等とは異なることから、適切に作成されるように国が助言すべきである。さらに、財政面から国基準をそのまま引用することがないようにするため、国がモデルとして策定したガイドラインの水準を超えて、市町村が必要に応じた支給決定ができる財源的な保障が必要となる。

さらに、国及び都道府県は、各市町村のガイドラインとそれに適合しない事例にかかわる情報を集約して、国のモデルガイドラインの見直しに反映させるとともに、その情報を自治体やその合議機関等に提供し、各市町村におけるガイドラインの作成や見直し、さらには支給決定事務の参考に資するように努めなければならない。

【説明】

協議調整による支給決定は、ガイドラインで示される水準やサービス内容に当てはまらない事例（類型を超える時間数等が申請された場合）について、個別の生活実態に基づいて本人と市町村間で行われるものをいう。

【説明】

障害者と市町村の協議において調整がつかない場合は、市町村に設置された合議機関において検討し、その結果を受けて、市町村が支給決定を行うことができるものとする。

合議機関では、障害特性や障害福祉サービス等の必要性をより適切に支給決定に反映するため、本人の状況について必要な情報をもとに個別事例についての検討を行う。障害者が希望する場合には、どのような支援をどの程度必要であるのか、合議機関で意見を述べる機会が設けられる。

ある合議機関での判断に不服がある場合には、他の合議機関で再調整ができる仕組みとすべきである。また、合議機関の構成員は、第三者として公平中立な役割を担うことができる人物とすべきである。

【説明】

支給決定は、一連のプロセスに基づいた行政処分であるが、本人がその決定に不服がある場合には、極めて簡便に不服申立ができる仕組みが求められる。市町村への異議申立や都道府県への不服申立の手続きのハードルを低くするため、相談支援機関に不服審査の支援等を求めることができるようにすべきである。

国は、支給決定にかかわる決定処分取り消しに止まらず、申請に対する一定の処分をすることを都道府県が市町村に義務付けることができる仕組みを検討すべきである。

Ⅰ－４　支援（サービス）体系

【説明】

障害者総合福祉法の支援体系について、障害者権利条約を踏まえ、障害者本人を主体（自律・自己決定）として、地域生活が可能（施設・病院から地域自立生活への移行を含む）となるような支援体系として構築する必要がある。

また、障害者自立支援法の「介護給付」「訓練等給付」「地域生活支援事業」といった体系は、介護保険との整合性を意識した制度構築の結果であり、さらには、「介護給付」という名称も、そのニーズと支援実態を適切に表しているとは言い難い上に、介護保険の「介護保険給付」との混同も生みかねない。また、障害程度区分は介護給付の利用に対してのみ適用されているが、障害程度区分の廃止に伴い「介護給付」と「訓練等給付」に分ける必要性はなくなる。

Ａ．「全国共通の仕組みで提供される支援」

「全国共通の仕組みで提供される支援」については国庫負担基準を廃止し、市町村が支援の提供に要した実際の費用に対して国・都道府県・市町村が負担する負担金事業とする。さらに、長時間（一日8時間を超える）介助サービスに関しては、市町村の負担を軽減する仕組みを設け、全国どこでも必要な支援が得られるようにする。

Ｂ．「地域の実情に応じて提供される支援」

障害者自立支援法に基づく地域生活支援事業の様に、市町村の創意工夫と裁量で実施が可能となる支援の仕組みは残しておく必要がある。しかし、大きな地域格差が出ている現状から、全ての自治体で一定水準の事業ができるような財政面を含めた新たな仕組みが必要であり、名称も「地域生活支援事業」ではなく「市町村独自支援」とする。

Ａ．全国共通の仕組みで提供される支援

１．就労支援

【説明】

現行の障害者自立支援法等により制度化されている、就労移行支援事業・就労継続支援A型及びB型事業・生産活動に取組む生活介護事業・地域活動支援センター・小規模作業所等を、障害者総合福祉法では「障害者就労センター」と「デイアクティビティセンター（作業活動支援部門）」として再編成する。障害者総合福祉法の支援体系への移行には、十分な経過措置期間を設ける。これらの対象者については、障害者本人のニーズを基本に、本人にとって最も適切な支援を選択・決定できるよう、必要な支援を行う。なお、現行の就労移行支援事業についてはその成果と課題を検証した上で、一般就労への支援のあり方について関係者の意見を十分に踏まえつつ検討する。

「障害者就労センター」は障害者が必要な支援を受けながら働く場であり、障害者総合福祉法の下で実施することとし、そこで就労する障害者には、一人ひとりの労働実態等に応じて労働法を全面適用または部分適用する。官公需や民需の安定確保の仕組みの構築や同センターの経営基盤の強化、ならびに賃金補填の制度化などにより、そこで就労する障害者に最低賃金以上を確保することを目指す。

また、同センターで就労する障害者のうち、一般就労・自営を希望する者については、ハローワーク等の労働関係機関と密接に協力・連携し、一般就労・自営への移行支援および移行後のフォローアップ支援を積極的に行う。利用期間には、期限を設けない。また、利用料の徴収はしない。なお、障害者就労センターの創設に当たっては、労働法を適用することが適切ではない人が働く場を失うことのないよう十分な配慮を行う。

デイアクティビティセンターにおける作業活動支援部門は就労支援の場であるので、利用者に工賃を支払うものとする。作業活動による収入を高めるため、「障害者就労センター」と同様の事業振興策の構築を行うこととし、労働者災害補償保険法にかわる保障制度の確立を検討する。就労を主目的とした場ではないため、労働法の適用はない。利用者の生活費は、基本的には障害基礎年金や障害者手当等の所得保障制度でカバーする。

また、同センター（作業活動支援部門）を利用する障害者のうち、一般就労・自営、あるいは、「障害者就労センター」への以降を希望する者については、その以降支援及び移行後のフォローアップ支援を積極的に行う。「障害者就労センター」同様、利用期間の期限はなく、利用料も徴収しない。

なお、障害者就労センターへの官公需や民需の安定確保の仕組みの構築や同センターの経営基盤の強化等により、工賃の増額を図る。あわせて、就労合同作業チーム報告書で提案している「試行事業（パイロット・スタディ）」に関しては、その内容及び方法等について、本骨格提言とりまとめ後に関係者の意見を踏まえて検討した上で実施し、障害者総合福祉法施行後3年をめどに、就労分野での人的支援・仕事の確保・賃金補填のあり方等について検証する。その結果を踏まえ、障害者の就労支援の仕組みを見直しつつ、賃金補填の精度化についても検討する。見直しにあたっては、関係者の意見を十分に踏まえつつ、障害者の就労支援に係る担当部局のあり方についても検討する。

２．日中活動等支援

【説明】

障害者自立支援法における生活介護や自立訓練、地域活動支援センター等の利用者等の障害者総合福祉法に基づく活動の場として、デイアクティビティセンターを創設し、よりシンプルな支援体系とする。デイアクティビティセンターでは作業活動支援を行うことができるものとする。また、個々人の必要に応じた個別支援計画により、本人が主体的に自己実現と社会参加をすすめる多様で創造的な活動プログラムを展開する。

デイアクティビティセンターの作業活動支援部門は労働法規が適用されない働く場だが、障害者就労センターや一般就労との行き来を可能とし、障害者の就労を支える仕組みの一環にも位置付けられる。

一方、障害者の社会参加のありかたの多様性を認める必要がある。就労せずとも地域の中で自尊心をもって自らの役割を果たしていける環境を確保することが重要であり、文化・創作活動、社会参加や居場所機能などについても、しっかりと日中活動等支援に位置付けることが重要である。

また、支援の質を確保するため、プログラムの標準化・職員配置及び建物設備等の基準の設定を行う。

なお、その際、医療的ケアが必要な人や移動・コミュニケーションへの支援が必要な人の利用を想定した基準を設けることとする。また、自治体はこれらの基準等を踏まえて、同センターを計画的に整備する。

＊労働法を適用することが適切ではない人が働く場を失わないよう、十分に配慮すること。

【説明】

現行の日中一時支援事業は地域生活支援事業の選択事業であり、助成金や報酬が少ないため受託する事業所が少なく、事業を停止する事業者がみられる。事業者がないとの理由で実施していない市町村も多いようである。全国どこでも使えるようにするために、障害者総合福祉法の日中一時支援は従来のショートステイの日中利用のように個別給付とする。

ショートステイは、家族を含む介助者のレスパイトを保障し、社会的入院・入所を生み出さないための重要な事業である。また、現状からの一時避難としての機能を有することに鑑みると、一般の宿泊施設の利用も念頭において整備されるべきである。さらに、ショートステイについても医療的ケアを必要とする人に配慮した条件整備をする。

３．居住支援

【説明】

地域社会で自立生活をすすめるための共同住居（家）という原点に立った制度構築をする。グループホームでの支援は、居住空間の確保、基本的な生活支援、家事支援及び夜間支援とし、一人ひとりに必要なパーソナルな支援については個別生活支援を利用できるようにする。一人ひとりがよりその人らしさを発揮できる状況を生み出し、住民として暮らしていくことが大切である。一方、グループホームは「特定の生活様式を義務づけられない」ためにも、自分で自分の暮らしを選ぶ、選択肢の一つだと考える必要がある。

グループホーム、ケアホームは実態からしてもグループホームで統一すべきである。また、定員規模は、生活の場なので家庭に近い規模にするという観点から4人から5人とし、複数の住居に分かれて住むことを認める。

なお、市町村独自事業の福祉ホームがグループホームへの移行を希望する場合には、移行できるようにする。

４．施設入所支援

【説明】

現行の障害福祉計画では、施設の定員削減目標、地域生活への移行目標が掲げられている。しかし、地域生活への移行が進められているものの、新規入所者が後を絶たないため、施設入所定員の削減目標の達成が難しい状況である。したがって、施設入所に至るプロセスの検証を行うことは重要である。

今まで以上に地域生活の支援体制、グループホーム等の社会資源の拡充、公営住宅等の住宅施策の充実、必要な人へのホームヘルパー等の居宅支援や個別生活支援等、地域生活のための支援を強化すべきである。

ただ現状においては、施設入所支援が果している、地域で様々な困難を抱える人たちのセーフティネットとしての機能に焦点を当てて、医療とリハビリテーション等を含むその役割と位置づけを明確化する必要がある。また、現に、多くの人たちが施設入所支援で生活している実態に鑑み、その人たちの生活の質を確保する必要もある。

そのため、四人部屋から個室への居住環境の改善等を進めるとともに、高齢者の支援や、強度行動障害等により個別的な支援が必要な人及び罪を償った人が地域生活移行を前提に利用できるような支援の強化と、地域との連携を進めることが重要で、これを可能にする職員体制も確保する必要がある。さらに、利用者の生活の質の向上のために小規模化（定員の縮小とユニット化）を進めることが望まれるが、そのために職員体制（とりわけ医療専門職の配置）の確保のあり方を検討すべきである。

また、継続した医療等の支援が必要となる重症心身障害者等の地域移行にあたっては、本人及び保護者や家族の不安や負担を十分に受け止め、命と生活の質が保障されるよう合意を得ながら進めることが必要である。

さらに、入所待機者や入所希望者に、家族同居以外の地域生活への道筋や可能性を示し、特定の生活様式を強いられないように配慮することが肝要である。入所の長期化を避けるために、地域移行を目標にした個別支援計画を策定するべきである。地域生活移行では、あくまでも利用者の意向を尊重し、支援が必要な人には情報提供し、施設入所支援を継続しつつ、地域移行プログラム（Ⅰ－５参照）等を体験しながら意向確認ができる支援が必要である。

また従来、入所施設利用者は訪問系サービス等を利用できないことになっているが、それでは地域移行が進まないので、施設入所支援と並行して一定期間はグループホームや個別生活支援を利用できることとすべきである。

その上で、今後、地域基盤整備10カ年戦略等、入所施設から地域生活への移行に向けた各種施策により、地域における基盤整備が進展するなかで、入所施設の役割や機能等その位置づけを検証する必要がある。

５．個別生活支援

【説明】

重度訪問介護を発展させ、パーソナルアシスタンス制度を創設するにあたっては、

が確保される必要がある。

現行の障害者自立支援法における重度訪問介護の対象者は、「重度の肢体不自由者であって常時介護を要する障害者」（第5条3）に限定されているが、障害の社会モデルを前提とする障害者権利条約及び谷間のない制度をめざす障害者総合福祉法の趣旨を踏まえれば、このような機能障害の種別と医学モデルに基づく利用制限は見直しが必要である。

「身体介護、家事援助、日常生活に生じる様々な介護の事態に対応するための見守り等の支援及び外出介護が、比較的長時間にわたり、総合的かつ断続的に提供されるような支援」（平成19(2007)年2月厚生労働省事務連絡）を難病、高次脳機能障害、盲ろう者等を含む「日常生活全般に常時の支援を要する」（同）すべての障害者に対して利用可能とする。

特に、重度の自閉症や知的障害等により行動障害が激しいなどの理由で、これまで入所施設や病院からの地域移行が困難とされてきた人たちが、地域生活を継続するためには、常時の見守り支援を欠かすことはできない。また、現行制度においては重度訪問介護の対象となっていない障害児についても対象とする。

以上に鑑みると、パーソナルアシスタンス制度は、各障害特性やニーズから来るキャンセルや待機などへの対応等、利用者にとっては柔軟な利用ができ、かつ報酬上も評価される仕組みにすべきである。

また、パーソナルアシスタンスは、利用者の主導性の下、個別の関係性の中で、個別性の強い支援に対応できるかを踏まえることが求められるため、資格取得のための研修は、現在の重度訪問介護研修よりも従事する者の入り口を幅広く取り、仕事をしながら教育を受ける職場内訓練（OJT）を基本にしたものとする必要がある。

【説明】

居宅介護（身体介護・家事援助）においても、各障害特性やニーズから来るキャンセルや待機などへの対応等、利用者にとっては柔軟な利用ができ、かつ報酬上も評価される仕組みにすべきである。

居宅介護は、家族が同居する場合やグループホームで生活する場合、更に障害児にも利用可能とする。

【説明】

「歩く」「動く」は「話す」「聞く」「見る」と同様、基本的権利であり、自治体の裁量で行う支援には馴染まないため、移動介護（移動支援、行動援護、同行援護）は個別給付とし、国1/2・都道府県1/4の補助金精算という仕組みにするなど、国・都道府県の財政支援を強化する。また、車（障害者の自家用車や障害者が借用した車）を移動の手段として認めるよう環境を整備する。移動介護の対象は障害種別を問わず、支援を必要とするすべての障害者が利用できるものとする。

６．コミュニケーション支援及び通訳・介助支援

【説明】

通訳・介助支援とは、盲ろう者向けの通訳・介助を指す。コミュニケーション支援と通訳・介助支援は、「話す」「聞く」「見る」「歩く」「動く」という基本的権利の保障であり、自治体の裁量には馴染まないものでありながら、現状では自治体が個別に判断している。そのことによる自治体間格差も深刻な問題である。これらの支援は、障害者の地域生活支援に不可欠であり、かつ今までその権利性が十分に認められてこなかった類型である。

７．補装具・日常生活用具

【説明】

日常生活用具給付等事業は、自立支援給付である補装具との明確な定義上の違いも不明瞭であり、障害者の地域生活には不可欠である。そこで、日常生活用具の支給も個別給付とすべきである。

８．相談支援　「相談支援」の項参照

９．権利擁護　「権利擁護」の項参照

Ｂ．地域の実情に応じて提供される支援

市町村独自支援

【説明】

障害者自立支援法の地域生活支援事業の中で、地域活動支援センターでの活動は多岐に及び、支給決定プロセスを経ずに、より柔軟な形で障害者の社会参加支援を進めているところもある。そうした活動については障害者総合福祉法の下でも、全国共通の仕組みとは別に、市町村独自事業として実施できるようにする。

次に、現行の福祉ホームについては、当面は市町村独自支援に位置付けつつ、希望すればグループホームへ移行できるようにする。

さらに、現行の居住サポート事業は必要な機能を有しているものの、受託する事業者が少なく、住宅部門との連携も不十分であり、実施市町村も多くない。福祉部門だけではなく、住宅部門と連携した形の実効性のある居住サポートの仕組みが必要である。

また、グループホーム等から単身生活に移行する場合も事業対象とする必要がある。同事業は、相談支援事業の付帯事業的な位置づけとなっており、住居の確保や緊急時対応など限定的な場面に限られているが、地域での安心できる暮らしを継続的にサポートする訪問型の生活支援として機能強化し、独立して運営可能な支援とする必要がある。

Ｃ．支援体系を機能させるために必要な事項

１．医療的ケアの拡充

【説明】

最近、特に濃厚な医療的ケアを必要とする超重症児といわれる人たちが増加の傾向にあり、このため医療型の通所の場の整備が要請されている。デイアクティビティセンターは重症心身障害児・者が利用することも想定されており、その際には看護師の複数配置を必須要件とする。濃厚な医療的ケアを必要とする重症心身障害者が、18歳に達したことを理由に別体系の事業への利用変更を求められ支援者及び支援の方法が変わることは、生命の危機にもつながる重大な環境の変化であることから、仮に法律体系が変わるとしても人権が守られ年齢相応の生活を送ることができるよう、一貫した支援体制が取れるようにする。

また、生活支援行為としての医療的ケアとは、個別性を重視して十分な信頼関係のあるヘルパーが、本人や家族が行うのと同等な行為として特定の者に医療的ケアを行うということであり、信頼関係のある介助者が研修や訓練を受けた上で、医療的ケアができる濃密な支援を可能とする仕組みが求められる。同様の仕組みは、学校においても必要である。また、一方で入院が必要な場合には、信頼関係のある介助者（ヘルパー）によってサポートが得られるようにして、必要な医療を得ながら、地域生活が継続できるようにする。

２．日中活動等支援における定員の緩和など

【説明】

地方に行けば行くほど人が集まらないため、5名でも事業を展開することができるようにする。現在の重症心身障害児・者通園事業B型は平成24年4月からは生活介護事業への移行も考えられるが、地方や利用者が少ない地域では、利用者が集まらないために運営が困難になる可能性があり、十分な配慮が必要である。

３．日中活動等支援への通所保障

【説明】

日中活動等支援を利用するには送迎が必要である。また、医療的ケアを必要とする人の送迎には看護師の添乗も必要になる。現行の生活介護には送迎経費も含まれているとの解釈があるが、他の通所事業には送迎経費は含まれていない。障害者総合福祉法においては、実績に応じて報酬に含まれるような制度にする必要がある。

報酬の算定に当たっては、送迎を声かけや見守りを含めた支援として位置づけるのか、単なる移動の支援として位置づけるのかについて結論を得る必要がある。また、公共交通機関等を利用する通所者の交通費等移動に係る費用の支給についても、その取扱いを検討する。

４．グループホームでの生活を支える仕組み

【説明】

障害者総合福祉法におけるグループホームは多様な住まい方支援の一つであることから、他の在宅障害者と同様に、居宅介護等の個別支援を併給できるようにする。

今後、高齢、重度・重複障害、医療的ケアや行動障害等さまざまなニーズのある人たちの利用が多くなることが想定され、介助等個別支援を必要とするそれらの人たちに対して、居宅介護等を活用することで、地域での自立生活が可能となる。

また、それらの人たちも利用できるようハード面での整備を推進するとともに、職員の夜間常駐、休日の日中支援、医療的ケアの実施が可能となるよう、報酬、運営基準、人員配置の見直しを図る必要がある。

したがって、グループホームでの支援をグループホームの機能として全てを包括せず、最低限機能を備えつつ、それ以外のパーソナルな支援はオプションとして、利用できるようにすることが適切である。これらの関係を整理、検討し、生活支援体制を確保することが必要である。

５．グループホーム等、暮らしの場の設置促進

【説明】

地域生活への移行を促進する上で、重度の障害者が利用できるグループホームを含む住居を確保するため、国庫補助による整備促進が必要である。また、報酬単価が低く、人材確保や事業運営に困難があるなど、グループホーム単独では経営が成り立たない現状があるため、積極的に整備を推進するための予算確保が必要である。

また、グループホームを建設する場合、地域住民の理解を得るのに時間を要し、時には建設を断念する場合もある。建設に当たって地域住民の理解を求めることについては、事業者に委ねるのではなく、地方自治体の責務として事業者と連携・協力し、そして障害者団体等も協力をして住民の理解促進を図る必要がある。

公営住宅は低家賃であり、住まいとしての重要な社会資源といえる。バリアフリー化した公営住宅を拡充して、インクルージョンの視点を配慮しつつグループホームとしての活用を促進することが必要である。

６．一般住宅やグループホームへの家賃補助

【説明】

収入が低い障害者の地域移行を可能とするため、家賃補助や住宅手当の創設が望ましい。生活保護と同様に、障害者の基礎年金に住宅手当が上積みされることが望ましいが、住宅手当とした場合、広く国民を対象とした手当制度や生活保護制度における住宅扶助等との関係を整理する必要もある。また、それぞれの住宅の状況を踏まえると一律の金額とはせず、一定の範囲内の家賃に応じて住宅手当を支給するのが現実的であり、また社会の理解も得やすい。

７．他分野との役割分担・財源調整

【説明】

「他の者との平等」の視点から障害がいかに重度であっても、地域の中で「他の者」と同じ生活を営み、共に育ち、学び、「他の者」と同じ職場で仕事をこなし、「他の者」と同様に余暇を過ごすことができるような制度が必要である。

その際、シームレスな支援を確保するために、障害者雇用納付金や介護保険、教育等関連分野の財源との調整をする仕組みも必要である。

Ⅰ－５　地域移行

【説明】

障害者自立支援法において、平成23年度末までに、身体・知的の施設入所者の1割（13,000人）の地域移行と精神科病院からの72,000人の退院促進が、地域移行政策の目標として謳われた。だが、退院・退所しても新たに入院・入所する現状がある。そうした状況を解消するめに、入院・入所に至るプロセスの検証を行い、地域生活のための社会資源を拡充しなければならない。

本来は誰もが地域で暮らしを営む存在であり、障害者が一生を施設や病院で過ごすことは普通ではない。入院・入所者が住みたいところを選ぶ、自分の暮らしを展開するなど、障害者本人の意志や希望、選択が尊重される支援の仕組みと選択肢を作ることが早急に求められる。とりわけ家族の状況や支援不足から希望していない生活環境にある障害者についても、本来地域移行の支援対象者に含まれるべきであり、一部屋に多数の者が住まう形態を解消し、地域生活を実現できるようにすることを検討されるべきである。

地域移行の促進にあたって、地方における地域基盤整備や財政等の格差等、国と地方の財政負担構造などに課題があるなかで、単に、施設の入所定員や病院の病床数の減少を法定化することだけでは、家族の不安や負担を強いる危険性と混乱を招きかねない。そこで地域移行は、地域移行プログラムと地域定着支援を入所・入院している障害者に提供しつつ、誰もが地域で暮らせるための地域資源と支援システムを整備する必要がある。特に、長期入所者、入院者については、地域移行の阻害要因を検証しつつ、緊急に人権が回復されるよう支援されるべきである。

その上で、今後、「地域基盤整備10カ年戦略」等、入所施設・病院から地域生活への地域移行に向けた各種施策により、地域における基盤整備が進展する中で、入所施設・病院の役割や機能等、その位置づけを見直す必要がある。また、地域移行ホーム、退院支援施設等のように、同一敷地内に移行のための施設の是非を含め、その在り方についても今後検討すべきである。

【説明】

地域移行プログラムは、障害者の意志や自己決定を確認し、それを実現するためのものである。

入院者・入所者が自ら選ぶことを基本として設計されるべきである。地域移行プログラムは、地域移行できる人を選別するものではないので、標準的なプログラムに適応できるかどうかを判断するものであってはならない。あくまでも本人支援という観点から本人に合わせた個別的なものとして準備されるものである。

このような地域移行プログラムの実施に当たっては、入所者・入院者が、どのようなニーズがあって入所・入院しているのか、定期的にそのニーズを聞き取る必要があり、社会的入所・入院の軽減を目指さなければならない。

その際、施設・病院関係者だけでなく、地域移行支援者（相談支援事業者、権利擁護事業者、障害者団体、地域生活支援協議会、市民等、様々な立場の者）とチームを組むことができる仕組みを作ることが必要である。このことは、安易な新規の入所・入院を避けるためにも重要である。

また、地域移行プログラムを提供しつつ、移行先での地域定着支援として、様々なサービスを受けるため申請や社会資源の配置等が行われるべきである。地域移行プログラム及び地域定着支援の事業は、まず施設・病院から外出したり、地域での生活を楽しむ体験等をしながら、自分の地域生活をイメージする期間も必要である。そのため移動支援等の福祉サービスを利用できる仕組みや経済的に困難な入院・入所者にはその費用を助成する仕組みが不可欠である。

また、この事業を支える人材、特にピアサポーターを地域移行推進のための重要な人的資源と位置づけ、ピアサポーターの育成ならびに地域移行支援活動に対する正当な報酬等の財源を確保すべきである。

さらには、現行の施設・病院の職員がその専門性を地域支援に活かしていくことが、地域移行を推進していく上で求められることになる。その際には、職員には、地域生活支援の観点から支援の在り方について視点の転換が求められるので、その転換を容易にするための移行支援プログラムが用意される必要がある。

Ⅰ－６　地域生活の資源整備

【説明】

福祉サービスは、それを提供するマンパワーなくして成立しない。福祉サービスには様々なものがあるが、地域社会で生活を営む上で必要な支援を行う事業所と人材は、いまもって不足している。

とくに、重度障害者が地域で生活するうえで、障害者自立支援法の重度訪問介護等を担う事業所と人材は、大都市部も含め全般的に不足しており、農村部にはほとんどないといった状況が存在することは、このたびの東日本大震災の被災地の状況を見ても明らかである。しかしこれでは、どこで、だれと住むかといったきわめて基本的な権利さえ実現できない。

また、障害者の地域生活を支える上で、ショートステイやレスパイト支援、医療的ケアの充実は欠かすことができない要素である。

例えば、グループホームや一般住宅で暮らす障害者が調子を崩したり、家族との関係が一時的に悪化したときなどに、生活を立て直す支援としてのショートステイがすぐ使えることは、地域生活を継続するうえで欠かすことができない。

同様に家族と同居する場合、家族ケアの観点からの障害児者家族の精神的、物理的な休養を目的としたレスパイトケアの充実も求められる。

しかしながら、必要なときにいつでも使えるショートステイやレスパイト支援を提供するサービス事業体は少なく、法的な制約のもとで、医療的ケアを提供できる介助者も非常に不足しているのが現状であり、これらにかかわる社会資源を拡大することが急務である。

そこで、国は、必要な財源を確保したうえで、上記にかかる社会資源を早急に確保すべきである。

さらに、長期入院や入所を余儀なくされ、そのために住居を失うもしくは家族と疎遠になり、住む場がない状況にある障害者に対する住宅確保のための施策は極めて重要であり、大規模化、多棟化しないよう配慮しつつグループホームを整備することや、家賃補助等の整備は、緊急の課題である。

施設待機者は、全てが真に施設入所の必要な者とは言えない。障害福祉計画等で単純に施設待機者数を施設設置の根拠とすることは妥当ではない。待機者は、さまざまな福祉サービス利用の待機者であるとの視点に立ち、具体的な地域基盤の整備を進めることが必要である。また再入院・再入所についても、障害者本人の問題としてのみ捉えるのではなく、地域支援の不足・不備からくるものとして検証し、再び地域移行にむけて支援を行うことが必要である。

これらを行うためには、入院者・入所者実態調査が不可欠である。

なぜ入院・入所に至ったのか、入院者・入所者の希望は何か、何が退院・退所を阻害する要因であるのかを、国主導で分析すべきである。その際、全国的な把握、地域特性の把握が、地域支援のあり方に関わる貴重なデータであり、地域移行に向けた取り組みの根拠となる。なお、定員が一定数を超える大規模なグループホームについても、病院や入所施設同様に入居者への聴き取り調査の対象に含めるべきである。

以上に基づき、国は、地域における障害者向けの住宅、日中活動、訪問系サービス等を新たに大規模に提供することを目標にした「地域基盤整備10ヵ年戦略」（仮称）を策定すべきである。この際、設定される数値目標は、今後行われる入院・入所者への調査の結果などに基づいて設定されるものとする。

また、都道府県、市町村の障害福祉計画は、この「10ヵ年戦略」に基づいた数値目標を設定すべきである。地方公共団体の障害福祉計画等で掲げられた地域移行者目標数値は、地域支援サービス整備の目標数値とともに現実に達成されることが求められる。しかし、地域移行は施設や病院から住まいを移行しただけで終るものではないため、移行後も地域での生活実態の把握や支援状況の検証を行なうべきである。

【説明】

障害福祉計画は、支援資源の計画的整備、障害当事者・関係者・行政の協議と相互理解の形成、一般市民や議会が障害者支援について理解する手段、実態調査などデータ収集の契機などの多様なメリットがあり、障害者総合福祉法でも既存の計画との関係性をよく整理した上で、継続発展させるべきである。

障害者自立支援法の障害福祉計画は、十分な当事者参加がなく参加する障害者の障害種別が限定されていること、国の目標を人口比で当てはめた計画が多いこと、策定後の実施状況評価とその評価をふまえた改善・修正という面が弱いことなどの課題が指摘されてきた。これらの克服が必要とされる。

また、障害者基本計画が10年計画であり、前半・後半に分けて数値目標を含む「重点施策実施５ヵ年計画」を定め進捗状況を毎年報告することが定着してきた。その中心分野である「福祉」が障害者自立支援法の下では３年計画（数値目標の基本設定は６年間）の障害福祉計画となっているのは、介護保険との統合をめざした結果である。障害者施策の総合的・計画的推進の観点から、障害福祉計画は１期５年とし、障害者基本計画の「重点施策実施５ヵ年計画」と一致させるべきである。

なお、「障害福祉計画」の名称については、障害者基本法に基づく「障害者計画」、社会福祉法に基づく「地域福祉計画」等の類似計画があるので、「障害」分野の「福祉」領域の計画であることを単純明快に示す名称は現行のままがよい。

【説明】

障害者自立支援法の自立支援協議会についての評価はさまざまであるが、その地域に暮らす障害者本人の個別相談支援から、その地域における解決困難な課題に焦点をあてて関係者が議論をし、就労、子ども、住居等の部会を設けるなどして地域生活が実現可能となるための各種社会資源の連携や支援の新たな開発の役割を果たすことや障害福祉計画へとつなげる役割を果たすことなどが新しい地域生活支援協議会に期待される。

さらに、地域生活支援協議会が地域の社会資源等と有機的に連携し、より良い地域づくりの核として機能するようにするためには、以上のような機能を有するものとして、法定化することが必要である。

Ⅰ－７　利用者負担

【説明】

(1)　利用者負担の問題点

(2)　利用者負担に対する負担軽減策の効果と問題点

(3)　障害に伴う必要な支援

(4)　実費負担の適切な水準の確保

Ⅰ－８　相談支援

本項は、相談支援の体制をどのように考えるかに当たって、障害者と普段に関わりあう人間関係や地域の中での支え合いの重要性や日頃接する支援者による相談の重要性を指摘する意見、さらには、相談体制の過度な整備に対する危惧の念を示す意見等も踏まえ、全くこれまでなかったものを新たに作り出すというよりも、多くは現状として存在する相談事業の課題を整理したうえで、より機能的に、より本人を中心に相談事業が運用されるよう、基本理念を確認したうえで、その在り方を提言したものである。

【説明】

１．相談支援事業の現状の課題

２．新たな相談支援の枠組み

【説明】

１．地域相談支援センターの組織体制と役割

２．総合相談支援センターの組織体制と役割

３．特定専門相談支援センターの組織体制と役割

４．相談支援事業所の独立性

【説明】

実際に地域で生活する障害者の意思（自己）決定・自己選択を支援し、エンパワメントを支援しているのは、本人のことをよく理解する家族や支援者であるとともに、各地の自立生活センター（CIL）や知的障害の本人活動、各種の難病や精神障害等の仲間によるさまざまな当事者相互支援活動（セルフヘルプグループ）である。

問題は、一定の当事者リーダーとその活動をサポートする仕組みが存在する地域と、存在しない地域との間に大きな格差が存在する。

制度改革にあたっては、当事者リーダー養成や真に障害者をエンパワメントできる当事者組織とその活動を公的にサポートする仕組みを創出していくべきである。

なお、アメリカにおいては、リハビリテーション法第7章において、自立生活センターのピアカウンセリングと権利擁護活動等が補助金化されており、また平成13(2001)年度のメディケイドの改正で、精神障害者のピアサポートが予算可能プログラム化されている。

その方法については、各地の取り組みが参考となるが、今後は、当事者活動を先進的に取り組む地域をモデル指定し、その成果を検証しながら、全国的に格差を解消していくことが望まれる。

また、デイアクティビティセンターのサービスのなかには、交流の場の提供やグループ活動を位置づけて、エンパワメント支援を行うことも必要である。

【説明】

１．相談支援専門員の役割

２．本人中心支援計画について

３．相談支援専門員の業務

【説明】

現在行われている相談支援従事者研修は、一部サービス管理者研修と一体的に行われるなど、相談支援専門員固有の役割、機能を習得する研修としては内容が不十分と言わざるを得ない。新法で求められる内容を整理し、相談支援専門員の研修体制については、研修カリキュラム内容の充実とその体制の確立が図られる必要がある。また、すべての相談支援専門員は実務経験に基づき、一定の年限ごとに実践的な研修を義務づけられる。

将来的には相談支援専門員の質を担保するうえでソーシャルワーク専門職を基礎資格とすることを目指すべきである。そのためには、現行の専門職養成課程では、その内容が不十分であり、今般の障害者制度改革の趣旨に照らし、必要な見直しが図られるべきである。

障害者（本人及び家族）との連携は、本人中心の支援を行うにあたり、重要な課題である。

障害者自身が相談支援専門員となり、地域の相談支援体制全般において、協働することが望ましい。

なお、障害者自身が相談支援専門員になる際には、当事者としての生活経験などを実務経験として勘案するなどを検討すべきである。

Ⅰ－９　権利擁護

【説明】

現在、権利擁護と相談支援に関しては、支援を提供する主体や支援の内容において、必ずしも、それらの違いや相互関係又は役割分担などの深まった議論がなされているとは言い難い面もある。

しかしながら、相談支援の内容の一部として、もしくは別個の問題として「権利擁護」が独自の分野として、その必要性が強く語られてきたことも、また明白である。

そこで、本骨格提言においても、障害者総合福祉法における権利擁護の意義を盛り込み、かつまた、他の法律における権利擁護との関係等について、触れることにしたものである。

【説明】

入院・入所者、グループホーム、就労の場や自宅で暮らす障害者等への権利擁護制度の創設は、障害者がその場で安心安全な生活を送るうえでも、施設等からその生活を地域に移行するうえでも重要である。

周知のように施設や自宅等における虐待等、障害者に対する人権侵害事例が後を絶たず、これを防止することは喫緊の課題である。

今般成立した虐待防止法はこれに有効に対処するべきものであるが、虐待発生後の対策に重点があり、必ずしも事前の防止という観点からの具体策は用意されていない。そこで、事前の防止対策を講じることが求められるが、なかでも日頃から施設や自宅等に第三者の目が届くようにすることが事前の防止策として有効である。

そのような観点からみると、施設での権利侵害等に対しても、独自の調査と改善を求める機関として機能しているオンブズパーソン制度（元々スウェーデンで始まった行政に対する苦情処理と監察を行う第三者機関制度）を、障害者総合福祉法において、障害者本人の側に立って権利侵害の調査や改善を行うことを目的とする「第三者の訪問による権利擁護（オンブズパーソン）制度」として創設する必要がある。

また、地域移行プログラムによる地域移行支援は、障害者の意思とその決定を確認し、それを実現するためのものであり、入所者・入院者、グループホーム等の居宅者が自らがどのような生活を選ぶのか、本人の意思を基本として支援するものである。地域移行と定着の過程で、本人の意思を無視したり、支援側のプランを押し付けたりしないよう、入院・入所者、グループホーム等の居宅者に対しては権利擁護サポーター等が配置されるのも有効で、そのサポーターを当事者が担うこともあり得る。

【説明】

現行の障害者自立支援法の「市町村の責務」では、障害者等に対する虐待の防止と早期発見、そのための関係機関と連絡調整を行うことなどが明記されている。障害者総合福祉法においては、事業者の責務及び市町村と都道府県の責務として、虐待の防止と早期発見、権利擁護のための必要な援助を行う効果的な仕組みをつくることをより明確にする必要がある。

【説明】

苦情解決においては、そもそも、サービスに関する苦情という形で問題化する以前の段階において、障害者本人とその関係者からじっくり話を聴取する事前相談や寄り添い型の相談支援の仕組みが必要である。

上記を満たした上で、それでも改善されない、あるいは実際に起こってしまった苦情については、実態として権利を保障するための苦情解決に向けた相談を含むサポート機関が必要である。このサポート機関においては、自身の意向を伝えにくい障害者に関しては、第三者が本人の意向をくみ取る支援の仕組みが必要である。

Ⅰ－１０　報酬と人材確保

【説明】

障害関連事業の現状として、報酬制度と人材確保の課題は深刻で、事業報酬の劣悪さが人材の確保を困難にし、限界を超えている。

事業所を支える中核となる人材の人件費は、昇級していかなければならないが、事業種別、障害程度区分、利用定員、各種加算を組み合わせた現在の報酬基準では、ベテラン職員の雇用の維持さえ難しくなり、経営的にも疲弊し、正職員の常勤雇用率が下がり、雇用期間限定の臨時・契約・パート率が大幅に増加し、支援の質の低下が著しい。

しかしながら、真に障害者の基本的人権保障を担う人権感覚溢れた人びとが障害者と共にインクルーシブな社会を構築するために、活力ある良質な人材の養成とその確保が障害福祉を成立させる不可欠な前提条件となる。

障害福祉の報酬水準は、障害者の人権の価値評価、尊厳の水準と連動している。障害福祉を実践する人材が枯渇し自らや家族の生活の維持さえ危ぶまれるような状況であればこの国が障害者の人間としての基本的価値を蔑んでいることを意味する。

したがって、以下の事項を旨として、障害者の地域で自立した生活を営む基本的権利を保障するために必要なサービスを確保するため、適正な事業の報酬と必要な人材を確保すべきである。

【説明】

措置から契約制度への移行に伴い、措置委託費の丸投げから、一人ひとりの要支援者への個別支援のための社会保障費の支払いの集積が報酬となる形への転換が図られた。その後、障害者自立支援法施行により給付抑制政策が導入され、報酬基準が切り下げられ、障害福祉の質の低下がもたらされた。それらの弊害を解消するために、一人ひとりへの支援を意識した障害福祉の基本的あり方を基本としながら、支援の質の低下、現場を委縮させない報酬施策が実施されることが、改革の方針である。

事業者にとって複雑なシステムは非効率的である。利用者にとっても、一般国民にとっても、わかりやすい簡潔な制度にしなければならない。

利用者負担、地域間格差等により、利用者に不合理な負担、不利益を被らせることは障害福祉の理念に反することであり、あってはならない。

障害者自立支援法の報酬額の採算レベルは、入所施設系で利用率（実利用者／利用定員）が90～95％に設定されており、利用者の入院等による減算に対応していくために定員を超過する等の運営を必要としている。そこで、定員超過の恒常化による支援水準の低下を改善するためには、採算ラインを80％程度と設定する必要がある。そうすれば、定員数を満たすことで職員の加配やベテラン職員の確保が可能となり、事業者にも利用者にも余裕が生じ、利用者の地域移行についての取り組みも可能となる。経営者にインセンティブを与え、事業展開への財源確保とモチベーションを高めることが必要である。

国は経営実態調査に基づき報酬改定を行っている。

しかし、多くは報酬のみが収入であり、報酬が減額されればその範囲で収支を合わせて黒字にするため、その黒字を根拠に改定されれば、報酬は際限なく引き下がる。福祉報酬は社会保障費＝ナショナルミニマムであり、自助努力の貯蓄を理由に水準を引き下げてはならない。

【説明】

報酬の日額払か月払いについて、統合した視点を持ち、建設的な議論に発展させることが肝要である。

障害福祉を実践する担い手が事業を維持出来ない状況は、障害者の生活人権が安定的に保障されないことを意味する。障害者の幸福追求権が保障されるためには、障害のある人の支援（事業）を選択する自由（権利）と障害関連事業における固定費（人件費を中心に）の安定的な確保を両立させることが必要である。その際、次の三点に留意すべき。

一点目は、報酬の財政規模の増額が必要条件である。障害者自立支援法の支出水準を固定費相当分とし、日額分が重ねられるイメージである。二点目は、契約制度は維持するとしても、市町村が障害者の支援を保障する公的責任は明確化しておくことである。三点目は、利用者負担の増加につながらないようにすることである。

以上のような観点から、施設系支援にかかる報酬については、「利用者個別給付報酬」（利用者への個別支援に関する費用）と「事業運営報酬」（人件費・固定経費・一般管理費）に大別する。概ね、前者を２割、後者を８割程度とする。

「利用者個別給付報酬」は原則日払いとする。但し、利用率80％を上回れば全額支払い、それ以下の場合は、利用実績に応じた日割り計算で事業所に支払われる。

「事業運営報酬」は原則月払いとする。すなわち、施設利用定員による月額を定額で支払う。但し、施設全体の6ヶ月の平均利用率を次の6ヶ月間は掛けて月額を算出する。これにより、利用しなかった分は報酬減となるので、在宅給付との併給にも抵抗は少ない。個々の利用者の利用状況に日割り（利用率）を導入するのではなく、施設全体の利用率で算定する。その適用は次の6ヶ月期に適用とする。

在宅系支援にかかる報酬については、時間割り報酬とする。

現在の報酬は、報酬本体では経営維持が困難であり、加算により初めて維持出来る。「報酬本体だけ」で求める事業水準（指定基準に定められる水準）を確保すべきであり、加算はあくまで、その標準的水準に対する付加価値的なものと位置づけるべきである。

【説明】

障害者の安定した地域生活の展開し、施設や医療機関等からの地域移行を実質化するとともに、家族依存の色彩が根強く残る障害福祉施策により、成人した障害者の生活まで家族が抱え込まざるを得ない現実を変えるためには、①労働及び雇用・日中活動の場、②居住の場、③所得保障、④人的な支え、⑤保健医療の5つの分野が一定の水準で確保される必要があり、人的な支援体制の確保は、その根幹である。

人間と人間の触れ合い、パーソナルな支援こそが改革を成功させるためのキーワードであり、そのため優良な「人材」の確保が、地域生活の成立条件である。人と人の関係を基本とする人的支援策の遂行にあっては、親を中心とする家族に責任が転嫁されないよう、障害福祉の「公的責任の原則」を明確にする必要がある。成人した障害者の生活まで家族が抱え込まざるを得ない現実の中で、「家族支援」も重要な施策の柱である。

本格的な人的な支援策を成功させるためには、大幅な人員増が必要である。そのことを労働政策の観点からみると、社会福祉を志そうとする若者に未来を拓き、雇用創出・失業改善に大きな役割を果たすことになる。

地域相談支援センターやグループホーム等、地域支援の組織は小規模であり人員にも限りがあるため、人材確保といった観点からも、他機関との連携が求められる。支援員、看護師、ケースワーカー等が必要に応じてネットワークで本人支援を行うことになるが、受け皿を複数用意しておくことが必要である。当事者主体と障害当事者の権利保障を重視し、障害者の地域生活構築のため、重層的なネットワークへの変革が必要である。

【説明】

福祉従事者の賃金は、年齢別賃金センサスに示された全国平均賃金以下である場合も多く、過酷な労働環境で働いている。しかし、そのような環境においても、福祉従事者は誇りと意欲を持って障害者支援に取り組んでいる。かような状況において、労働条件等の雇用環境により、働くことを断念することがない賃金水準を確保することが強く求められる。

本来福祉サービスは、国の責務として行うべきところを、民間に代行させている性格を有している。しかも、サービスの向上といった面から、資格や職員配置等は厳格な縛りがあるなど、一般民間事業者が取り得る経営合理化などといったことには縁のない世界であるともいえる。

上記水準の賃金を確保するために、次の二つを含めた実現可能な方策を考えるべきである。

一つは、少なくとも年齢別賃金センサスに示された全国平均賃金以下のレベルに陥るような事業報酬は、これを見直し、年齢に相応した賃金の支払いを受けて働き続けられる事業報酬体系を法的に構築することを検討すべきである。国としては、一定の条件のもとに障害者福祉の事業を民間に委ねている以上、当然のことと考えられる。

もう一つは、国家公務員給料表の「福祉職俸給表」による給与支給を確保できる水準に近づけることを検討すべきである。これにより、標準的給与水準が明確になり、異動の際にも、前歴換算や評価が容易になる。共通の給料表に基づくことにより官民格差が是正できる。

【説明】

人材養成は、現場体験を重視した研修システムを基本とするべき。可能な限り間口を広く取り、多くの人材の中から適した人材を探り当てる作業が不可欠である。継続的な関係性の中での人間関係が基礎にあり、支援が成り立つ。正規雇用関係の中で、長期にわたって関係性を持てることが信頼関係を障害者と作り上げる基本である。

また、当事者の気持ちにもっとも寄り添えるのは同じ障害をもつ当事者である。そこで、相談支援や権利擁護に必要な障害当事者の人材確保として、また共に生きる社会の担い手としてもピアカウンセラーの養成とそのためのシステムづくりに対して資金を含めた公的支援が求められる。

制度運営主体である市町村においては、規模の大小、財政力の強弱、人口構成の偏りなど個々に異なる事情を抱えており、市町村のマンパワー確保に向けて地域間格差の問題を解消するようなきめ細かな対策が必要である。