「ノーマライゼーション　障害者の福祉」　2007年6月号

第２次「アジア太平洋障害者の十年」中間年評価と今後の課題

秋山愛子

はじめに

第２次「アジア太平洋障害者の十年」の中間年も、その半ばを過ぎた。今年９月には、障害担当省庁の大臣クラスが一同に会し、前半５年の実績評価と課題の整理と、第２次十年の政策ガイドライン、びわこミレニアム・フレームワーク（ＢＭＦ）の後半５年の効果的実践を推進する追加的文書「びわこプラスファイブ」を採択の予定である。

国連アジア太平洋経済社会委員会（ＥＳＣＡＰ）は２００７年初頭より、域内政府ならびにＮＧＯから、ＢＭＦ記載の七つの優先領域と２１の到達目標の達成を測るためアンケートを配布し、現在、その結果を分析中である。９月までには、その結果と域内約３０の国の障害者政策策定や取り組みに関する情報を俯瞰（ふかん）する報告書が完成するであろう。現時点では、これまでの前進は、（１）権利性へのパラダイム転換の推進、（２）障害政策調整機能の定着化と着実な政策策定、（３）障害問題のメインストリーム化、（４）障害データ収集に向けた能力構築と情報蓄積、（５）当事者のエンパワメントという五つに整理できると思う。本稿では、各々について説明し、今後の課題も浮き彫りにしてみたい。

１　権利性へのパラダイム転換の推進

言うまでもなく、国連障害者権利条約が２００６年１２月１３日に採択された。２１世紀に入って最初の人権条約といわれるこの条約草案策定過程において、ＥＳＣＡＰは０３年以降毎年会議を開催し、その重要性を力説し、内容理解の普及に努めてきた。特に０３年、ＥＳＣＡＰの会議で作成された「バンコク草案」は、ニューヨークのアドホック委員会に提出され、０４年以降作業が開始された条約草案の礎の一つとなり、多大な評価を得た。

条約自体はまだ効力をもつに至っていないが、これまでの過程で、障害者の置かれている実態を自由権、社会権、あらゆる角度からみつめ、整理する機会が与えられたといえよう。これは、第２次十年が当初から訴えてきた、障害者問題における慈善的アプローチから権利性アプローチへのパラダイムシフト、という抽象的な言葉を、個別の課題の中で具体的に何を意味するのか明らかにしてきた作業ともいえ、非常に重要な前進であると思う。

２　省庁横断的障害政策調整機能の定着化と着実な政策策定

次に挙げるのは、障害政策の策定推進や実践モニタリングを担う省庁横断的機能の定着化だ。第１次十年の評価では、省庁横断的に障害問題を捉える国内調整機関の設置が足りないとの問題提起がされていたが、今回の調査からは、ＥＳＣＡＰに情報提供した８０％近くの国に国内調整機関があり、その大半は、他の省庁や障害者団体をメンバーとし、人数も１５人から６０人前後ということであった。最近の例では０６年、アルメニアで、首相の下に障害者協議会が設置された。ただ、この機関も、社会福祉所管省庁下にある場合と地域開発的な省庁下にある場合、内閣府的な省庁下にある場合と、いくつかパターンが分かれている。

一方、ごく少数の国、たとえば、クック諸島などでは、社会福祉所管省庁内の部署で担当１人という報告もあるため、今後とも、調整機能の拡充を訴えていく必要はあろう。また、こういった調整機関がどれくらいの予算を任され、意思決定権限をもち、インパクトを与えられるかという権能を明らかにしていくことも重要だ。

政策策定も着実に進んでいる。１５以上の国の憲法に、障害者についての言及があり、たとえば東チモールの憲法には障害者の権利保障が謳われている。２０近くの国には障害者に関する国内行動計画があり、ベトナムは、ＢＭＦをモデルに５か年計画を策定、数値目標や目標達成のための予算も明記している。一方、日本の障害者基本法は地方自治体による行動計画策定を義務化した。障害者に関する包括的法律、アクセス基準も少なくとも２０近くの国に存在する。

今回の調査では、アゼルバイジャン、インド、オーストラリア、香港、ニュージーランド、韓国が、障害者差別禁止法があると報告してきた。さらに、前項の障害者権利条約採択を横にらみに、国内法を整備する動きがすでに始まっている部分もある。韓国の差別禁止法は０７年４月に成立したばかりだ。中国は、１９９０年成立の包括法に権利性を明確にするための改正作業を進行中だ。特筆すべきは、パシフィックでここ５年間の政策策定が見覚ましいスピードで進んだことだ。０３年はクック諸島の行動計画、０５年はソロモン諸島の方針、パプアニューギニアの５か年計画、０７年にはパプアニューギニアの方針策定、０８年にはフィジーの方針採択などが予定されている。

こうしたＥＳＣＡＰ域内の多くの国の政策に、障害者の権利の保障、非差別という概念がより顕在化してきた。今後の課題は、その概念を現実にするための政策の実践とモニタリングであろう。また、差別禁止法と一口にいっても、国によって解釈が違う場合も考えられる。その明確化と法律や実践の域内情報共有なども必要であろう。

３　障害問題のメインストリーム化

第三の点として挙げられるのは、前半５年を通じて、より多くの開発機関が事業に障害の視点を反映し始め、ＥＳＣＡＰ域内の障害者の生活に変化をもたらし始めていることである。ＪＩＣＡ、日本開発銀行（ＪＢＩＣ）、世界銀行などの取り組み、バングラデシュの貧困削減戦略ペーパー（ＰＲＳＰ）に障害についての項目が立てられたことなどはすでに国内で紹介されているであろうが、こういった機関の取組はＥＳＣＡＰの会議でも発表された。

ＪＩＣＡプロジェクトのアジア太平洋障害者センター（ＡＰＣＤ）とは、毎年障害者の南―南協力セミナーの共催などで、有機的に連携してきた。ニュージーランド開発庁（ＮＺＡＩＤ）では、障害の観点を入れずして貧困削減なしとの視点から活動を展開している。オセアニア地域の経済・社会開発を推進する政府間機関、パシフィック・アイランド・フォーラム（ＰＩＦ）内の障害担当の職員（障害者）の雇用支援なども行っている。因みにＰＩＦは０３年にＢＭＦを公式に賛同し、その教育推進プランに障害の視点を反映するなど、メインストリームに尽力してきた。前述の政策策定の成功も、ＰＩＦの支援による部分も大きい。

国連機関内の動きもある。たとえば、ＩＬＯのアジア太平洋オフィスや本部でも、障害者雇用創出や企業家の啓発などのプロジェクトや労働関連情報収集を精力的に行ってきたし、国連教育科学文化機関（ＵＮＥＳＣＯ）バンコク事務所では「すべての人に教育を」の実践を障害者の視点からモニタリングした結果を近々まとめる予定である。パシフィックの国連開発プログラム（ＵＮＤＰ）のプロジェクト、パシフィック・リソース・ライツ・チーム（ＰＲＲＰ）では、人権についてのトレーナー養成のための研修をフィジーの障害者協会対象に行った。また、国際災害削減戦略（ＩＳＤＲ）は、障害の視点に重要性を認識し始め、０７年後半には障害の視点を反映した防災教育イベントを予定している。

障害者権利条約は、開発に障害の視点を反映させていくことで実態確保される部分も多い。この視点から、国連本部の経済社会局権利条約事務局では、条約実践推進のための国連機関内調整機関の構築をする予定である。障害と開発の結びつきはますます重要になる。ＥＳＣＡＰでも、国内にプロジェクトをもつＵＮＤＰへのアウトリーチなどしていく必要があろう。

４　障害データ収集に向けた能力構築と情報蓄積

ＥＳＣＡＰはこれまで「世界の障害者人口は約６億５千万人でその３分の２、つまり４億人以上がＥＳＣＡＰ域内に存在し、その半数近くは貧困状態にある。またその１０％以下の障害児しか教育の機会を得ていない」と言ってきたが、引用されているデータは推計であり、より正確で、障害者の実態を反映した国レベルそして、地域のデータ・情報の収集・分析は急務と捉えられていた。

そこでこの５年間、ＥＳＣＡＰ統計部が中心になって、バンコクで、２０か国の統計担当者の研修を行い、障害データ集積の必要性を伝え、その手法を検討してきた。その結果、今年、障害統計マニュアルが完成した。また、ベトナム、キルギスタンでも研修が行われた。２０１０年に国勢調査を行う国がどの程度障害の視点を反映するかが期待されている。

また、データが不十分であると言いながら、現在ある情報をきちんと蓄積・発信するという努力を我々、事務局が怠っている部分もあった。そこで、この間、域内の約３０か国からの障害人口統計データと、その際利用された各国の障害の定義、就学率などを集め、「ひとめでわかる障害関連情報」という冊子にまとめた。

それによると、域内の国別障害者人口比率は０．７％（クック諸島）から２０％（オーストラリア）と大幅な違いをみせているが、多くは５パーセント前後とわかった。オーストラリアの率が高いのは、「障害者」を日常生活での支障が６か月以上ある、という自己申告を基本にしたことによると思うが、では逆に、クック諸島の定義が他と違ってごく限定されているから０．７％になったとはいえない。「身体的、精神的、知的にかかわらずある種の機能・能力障害があり、その行動が通常でない者」というその定義は、他国でも見られる。率の違いは、統計の手法や統計局の財政や人員、住民の識字率などのキャパシティの違いにも影響されると分析された。

このような情報収集・発信は、各国の政策策定者に比較検討の材料を与えることにもつながる。したがって、今後も継続し、もう一歩踏み込んだ政策分析なども行う必要があろう。

５　当事者のエンパワメント

「前進」の最後の視点は、当事者のエンパワメントである。ＢＭＦの特徴は、当事者団体の発展や意思決定参画推進を前面に押し出し、当事者を変革の主体として位置づけたことだ。この点でＡＰＣＤも大きな成果を上げてきたことは別の報告で明らかであろう。

最近では、タイやフィジーで精神障害者の自助団体が始められた。さらに、障害者権利条約の策定でみせた当事者の参画能力は、一定程度、制度的に認知されているとの印象を受ける。域内最低１５か国に、当事者を意思決定策定過程に参画させる仕組みがある。今後の課題は多様な障害者が参画しているか、また参画が持続的なものかなど、明らかにしていくことだ。

一方、変革の主体、という点で、当事者ならではのアドボカシー・調査能力の賜物といった事例も報告されている。タイのトッポン氏率いる当事者団体が、津波の被災地プーケットの地域事務所やホテルなどを調査し、２４時間後には、簡単なスロープを設置させた。また、世界ろう連盟のアジア太平洋支部では独自の調査を展開、域内の国々で働いている手話通訳者は日本では１万８千人いるのに対し、タイでは５０人、カンボジアでは４人、スリランカでは２人という実態を明らかにした。

今後に向けて

今後の課題としては、北・中央アジアなどにＢＭＦについてのアウトリーチを行うことや、地方自治体や法曹関係者、開発の現場関係者、メディアなどとのネットワークを築くことである。

ＥＳＣＡＰは、これまで２０年近く日本政府の支援を受け、規範やガイドラインづくり、情報収集・分析・発信、会議開催などの活動を通じ、アジア太平洋地域の障害者政策とその実践推進を担ってきた。９月の会議後、来年以降は、びわこプラスファイブに依拠しながら、そしてこれまでの前進と課題を熟慮したうえで、その目標達成に向けて、さらに活動を展開していきたい。

（注：本稿の見解は筆者のものであり、アジア太平洋経済社会委員会（ＥＳＣＡＰ）の公式見解ではありません。）

（あきやまあいこ　ＥＳＣＡＰ）