＜講座＞

●福祉のまちづくり・４

福祉のまちづくりの今後に向けて

日本大学理工学部教授　野村　歓

　昭和40年代半ばから始まった福祉のまちづくりは幾多の変遷を経て、いま新たな時代を迎えている。具体的に言うと、1994（平成６）年度に「高齢者、身体障害者等が円滑に利用できる特定建築物の建築の促進に関する法律案」（ハートビル法）制定がされたこと、これにあわせて、建設省は厚生省と協議の上「生活福祉空間づくり大綱」を策定し、高齢者・障害者にやさしい空間造りを推進するためにその指針や目標を定められたこと、さらに、最近は福祉のまちづくりを条例制定によって積極的に推進しようとする自治体が多く現れていることなどであり、高齢社会に対応するべくさまざまな施策が講じられていることである。
　本講座の最終回として、この新たな転換期に、これまで展開されたきた福祉のまちづくりの課題を総括し、今後のより良い発展を願って、あるべき方向について示唆したい。
 

１ 福祉のまちづくりが抱えている問題点

(1)　整備基準が抱えている課題

　まず最初に法、条例における整備基準（以下整備基準とする）そのものが抱えている問題点について記したい。
　第１に、対象となる建築物を一部の建築物に限定していることである。たとえば、市役所や公会堂、デパート・劇場などの公共性の高い建築物や面積の大きい建築物には不特定多数の市民が利用することが予想され、従って多数の高齢者や障害者の利用が予想されるが、翻って一人の市民としての障害者の生活を考えると、これら公共的建築物・面積の大きい建築物より日常生活に必要なスーパーマーケット、生鮮食料品店、美容院・理容店の利用のほうがはるかに高いのである。しかし、このような小規模建築物は整備基準の対象に含まれていない。
　第２に、整備基準には最低限必要なことから理想的な事項まですべて同じように記述されていることである。元来基準は、守るべき最低限の記述にとどめるべきであるが、さまざまなレベルが記されており、整備基準の遵守を困難にしている。
　第３に、用途・規模にかかわらず、すべて同じ整備基準が適用されるために、小規模建築物には実現困難なこともある。たとえば、車いす使用者用の便所は２ｍ×２ｍと一般的にいわれているが、面積の小さい建築物では、このような大きさの便所設置は困難なことが多い。
　第４に、整備基準は建築物への訪問者に対する考え方が中心であり、そこで働く障害者への配慮まで行っていない。従って整備基準の対象外となることが多い。
　第５に、整備基準はアクセス、すなわち建築物にどのように近付けるかが中心の記述であり、建築物を利用して建築物を訪問する目的を達成できるかどうかは次の問題、といった感がなきにしもあらずである。さらにいうならば、非常時への配慮はほとんど一般的な考えに留まっていて、高齢者や障害者の行動特性を考慮したものではない。
 

(2)　行政内の推進体制

　本来福祉のまちづくりは、地域社会に生活する高齢者や障害者の生活を支援する総合的な視野に立って行われるべき性格のものである。しかし、これまで福祉行政の一部として推進されてきた。そのこと自体はさほど問題とはならないが、他の行政組織との連携が十分でない、あるいは連携がないこと、すなわち縦割り行政の弊害として多くの問題が指摘されてきた。
　また、高齢者や障害者の意見や要望を把握するために行政内部に推進協議会を設置した自治体は比較的うまく推進したが、設置しなかった自治体は形式的な推進にとどまり、特に次項に述べる市民の理解を得るには困難であった。
 

(3)　事業者・市民の理解の欠如

　当初、福祉のまちづくりは行政が中心になって推進するべきとの考えが強かったが、次第にこれには限界があってやはり事業者や市民の理解と協力なくしては推進が困難との見方が強くなってきた。しかし、現実には十分な成果を挙げたとは言い難い。
　福祉のまちづくりの視点から、事業者といえばまず、建築主と設計者を思い浮かべる。建築主は、自分が建てる建築物を高齢者や障害者が利用することは少ない、あるいはわざわざ経費をかけて整備してまでも高齢者や障害者には利用してもらうこともない、との考えから、整備基準の適用に難色を示すことが多い。設計者も福祉のまちづくりに十分な理解を示したとはいい難い面があって、それは完成された建築物における整備基準に基づく障害者の配慮を総合的に見ると容易に判断できる。仮に設計者が良く理解したとしても、建築主が同じレベルで理解をしなくては結果が出ないというジレンマを設計者は多く感じたことだろう。
　しかし、何といっても福祉のまちづくりに対する市民の理解の欠如が決定的である。整備基準に基づいて配慮された部分が市民の何気ない行動によって台無しにされることは、日常茶飯事である。たとえば、視覚障害者用ブロックの上に駐車・駐輪したり、障害者専用の駐車スペースの表示を無視して駐車をしたりといった行動である。
 

２　福祉のまちづくりの今後に向けて

　これまで、全国各地の福祉のまちづくりのさまざまな動きに、さまざまな立場から関わってきた体験をもとに、福祉のまちづくりの今後にあるべき方向に向かって、何をなすべきかをまとめてみたい。
 

(1)　生活者に利便性をもたらす福祉のまちづくり

　これまでの福祉のまちづくり行政は、どちらかといえば、行政側が推進しやすいような形で展開されてきた。そのために、相当の努力が払われてきたにもかかわらず、障害者の日常生活における利便性はそれほど高まらず、障害者の評価を十分に得られていないのが現状である。今後は地域社会で生活する障害者や高齢者の立場に立った福祉のまちづくり施策を基盤に、一市民として、働く市民として、国際人としてそれぞれの立場を踏まえた福祉のまちづくりを広く展開していくことを基盤におくべきである。
　このほかにも、福祉のまちづくりは、福祉の視点よりも高齢者や障害者の人権を保障するといった考え方に基づいて実施するほうがより多くの市民に理解されやすい。またノーマライゼーション思想や市民と行政とが一体となったまちづくりを基盤に置くのは当然である。
 

(2)　基本方針の確認

　福祉のまちづくりを総合的に捕らえようとすればするほど、基本的な方針をしっかりと押さえておかねばならない。ここでは、特に整備基準に関わる基本方針について記したい。
・利便性の確保
　改めていうまでもなく、福祉のまちづくりは、高齢者や障害者にとって現在の環境が利用できないことに端を発しており、この問題を解決すべく、建築物等に接近でき、利用できるようにするのが主目的である。
・安全性の確保
　高齢者や障害者が広域にわたって移動する場合、まず安全に移動できることが必要であるが、現状ではさまざまな困難が伴う。視覚障害者誘導用ブロック上の放置自転車や駅のホーム上のブロックの未整備等によりけがをしたり、けがをしたり生命が脅かされたりすることがある。、安全な移動の確保のための早急な対策が必要である。
　また、高齢者や障害者の活動領域の広がりに対応して、広域にわたる道路・公共交通等の安全性を高めるための体系的な整備が必要となっている。
・快適性の確保
　利便性・快適性が確保されれば、最低限の目的を達成できるが、できるのであれば、高齢者や障害者に対する配慮に温かさや優しさが感じられるほうが良いに決まっている。しかも、できるだけ、その配慮は分かりやすく、さりげないほうが気持ちが良い。しばしば、これ見よがしに配慮を行なったようなデザインがあったり、高齢者や障害者のために特別なデザインが施されている例が見られるが、決して好ましいことではない。
・連続性の確保
　建築物・道路・公園・公共交通施設等、個々の都市施設の整備は、福祉のまちづくりの視点から見ると着実に進みつつあるといえる。しかし、ある建築物が完全にバリアフリー化され、そこに至る道路も完全にバリアフリーであっても、建築物と道路の接点に段差があって建築物が利用できないといった例がいくらでもあった。また、そこへ至るまでの移動が困難なため、結果として、その施設を利用することができない例は多い。さらに、地域によって視覚障害者誘導用ブロックの敷設の方法が異なるといったような整備の仕様や基準の不統一もしばしば見受けられる。
　従来の福祉のまちづくりにおいては、日常生活圏内の移動及び電車・地下鉄等の交通機関を用いた広域にわたる移動について、連続性や面としての広がりをもつ整備（道路・交通網等）という視点が十分ではなかったといえる。従って、具体的には駅施設のエレベーター・エスカレーター等の整備を図るほか、バス停留所・バス車両等についても整備を推進する必要がある。
　そこで、福祉のまちづくりを推進するためには、地域を基本としつつ、広域にわたり連続性、統一性のある計画的整備を図ることが重要である。
・経済性の視点
　建築物に高齢者・障害者の配慮を行なうと、行なわなかった時に比べて若干の経費高になることは否めない。建築物の面積が小さければ、なおさら工事費に占める割合いは大きくなる。しかし、大きな視点で捕らえると、配慮を行なわなかったために失われる損失は、物理的にも精神的にもは計り知れな。仮にその建築物を後々障害者に配慮して改修するとなると、当初の数倍の費用がかかることになる。このように考えると、新築の場合には当然のことながら障害者に配慮を行なうことが必要であり、大きな視点から見れば、経済的効果も大きいといえる。
 

(3)　総合的視野に立った計画づくりを

　21世紀に向けてさまざまな施策の展開が図られている中で、超高齢社会を念頭に置いた環境整備を構築していかねばならないことは、もう国民の間ではほぼ常識化しているといえよう。しかし、具体的な課題となるとなかなか見えてきていないのが現実である。経済的基盤にまだ余裕のある今のうちに環境整備を推進しないと、将来は多くは望めまい。
　まず将来の社会環境整備のビジョンを確立すべきである。そのビジョンに向かっててどのように推進して行くかの計画づくりを行なう。これまでの福祉のまちづくり手法は、はっきりしたビジョンが見えてこなかった嫌いがあり、いってみれば、できることからやっていくといった方法で進められてきたのではないか。今後は、建築物を整備していくには、現在の問題点を解決すべく方策を検討し、いつまでに何をするかをきめ細かく計画を作る。公共交通では、今なお多くの課題が残されているが、将来のあるべき姿を確立し、それに向けて何を計画的にすべきかのプログラムを企画することこそが、今求められている大きな課題である。大きな構想と具体的な数値を掲げた目標の設定も必要である。
　このような気運はわずかづつではあるが、見えてきている。たとえば、障害者プラン（平成７年）では、幅の広い歩道13万kmの整備、段差５m・１日の乗降客5,000人以上の駅舎のエレベーター設置化、窓口業務を持つ官公庁等のバリアフリー化 高速道路等のＳＡ・ＰＡ（サービスエリア・パーキングエリア）のトイレや車いす駐車スペースの整備等、あるいは建設省｢生活福祉空間づくり大綱｣（平成６年）では、21世紀初頭までに高齢者安全に配慮した住宅を約500万戸整備、高齢者向け公共賃貸住宅約35万戸の供給、市町村１個所以上に水辺空間の整備、歩いて行ける範囲に公園のネットワーク11万個所、としている。
　このような具体的な目標を持った計画があることはまことに喜ばしいが、残念なことに国民にはほとんど知られていない。市民の意識を高める意味においても、もっとアピールする必要はないのだろうか。また国全体のこのような計画構想を各都道府県レベルで実施するよう具体的に検討すべき時にきている。
 

(4)　他施策との連携

　これまでの福祉のまちづくり運動が積極的に推進されてきたにもかかわらず、もう一つ成果が挙げられにくかったことの一因に、この施策がどちらかというと、単独に進められてきた嫌いがあった。今後の福祉のまちづくりが生活者の視点を基盤に置くとすれば、あらゆる施策が関連すると思われる。特に環境整備の諸施策（たとえばごみの問題、放置自転車の問題、広告物の放置や店先の道路の占有の問題など）や、一方で高齢者に対する新ゴールドプランや高齢社会対策大綱（平成８年厚生省）、先に述べた生活福祉空間大綱や障害者プランとの整合性を図りつつ施策を展開するほうが、効率的ではないだろうか。
 

(5)　行政内の体制作り

　先に行政内の組織づくりが福祉のまちづくり成否の明暗を分けると記したが、重要なことは、福祉のまちづくりが行政と事業者と市民の協働が基盤にあり、かつ行政が先導的役割を果たしていくことが最も重要であることを指摘したい。行政がやる気を見せてこそ、動きはじめることはこれまでの自治体の成功例、失敗例をみても明らかである。次に行政内部の横のつながりが重要である。これは、これまでに何回も記してきたように、福祉のまちづくりを生活者の視点でとらえるときに、また福祉の視点ではなく生活者の権利として捕らえることにより一層明確になる。
　また当事者の意見を聞くことがほぼ常識的に考えられるようになってきたが、実のところその成果となると、必ずしも十分といえない。それは多くの場合、推進協議会などで、当事者の意見を総論的に聞き置くといった形式が多く、個々の建築物の設計時点で当事者の意見を考慮に入れながら設計図面を訂正していくといった方法はほとんど取られていないからである。今後は、できる限り当事者が設計の場面で意見・要望をいえるような形をとっていくことができるような仕組みづくりの検討するべきである。さらに高齢者や障害者が行政の行なう福祉のまちづくり施策をチェックできるような機構が今後ますます必要になるのではないか。そして相互に話し合うことこそが質の高い福祉のまちづくりにつながっていくのではないだろうか。
 

(6)　総合的視野に立った条例の作成と適正な運用

　条例では、建築物・道路・公園・公共交通施設等一定規模以上のものに対して、新設または改修の場合、事業者に対して届出を義務づけている場合が多い。
　さらに、建築物については種類及び規模に応じて届出項目を設けるなど、事業者の負担や実効性の確保に配慮したきめ細かい運用を行っている。これにより、条例の全面施行後に新設又は改修される施設については、整備基準に基づく整備が進んでいくこととなるが、この条例は建築安全条例のような建築基準法関係法令とは異なり、いわゆる強制力をもつものではなく、事業者の理解と自主的な協力による運用を基本とするものである。
　そのため、条例に規定する届出制度を適正に運用するためには、福祉のまちづくりに関する事業者の意識の高揚を図ることにより、理解と協力を得る必要がある。また、事業者が届出を行う際の指導・助言等を含む行政指導を的確に行うことが非常に重要となってくる。
 

(7)　既存建築物及び小規模建築物の整備

　一定規模以上の公共的施設については、整備基準に基づく整備が推進されることになるが、条例の全面施行以前に建築された既存建築物が、建築物の大多数を占めているという現状から、高齢者や障害者が円滑に利用できるようにするため、この整備を促進する必要がある。また高齢者や障害者の社会参加を推進するためには、条例で定める届出義務の対象外である小規模の物品販売店や飲食店等、日常生活に密着した都市施設についても、整備を推進する必要がある。これについて、既に条例を制定している市の中には、小規模の建築物についても届出を義務づけている例があるので、将来的には届出要件の拡大等について検討をおこなうべきであろう。
 

(8)　高齢者や障害者等に利用しやすい住宅の整備

　住宅はすべての市民にとって大切な生活基盤であり、とりわけ高齢者や障害者にとって住み慣れた地域で生活するためには、バリアフリー化された住宅の整備が必要である。
　具体的には、公的住宅の整備や民間集合住宅の共用部分のバリアフリー化の推進等が必要である。さらに、民間住宅の専用部分についても、将来に備えてできるだけ加齢対応の整備を促進する。
　また、高齢者や障害者の社会参加を図るためには、就業の場にできるだけ近接したところに、居住の場としての住宅の確保を図ることも重要であろう。
 

(9)　災害時等に対応できるまちづくりの推進

　平成７年１月に起こった阪神・淡路大震災では、多くの高齢者や障害者の方々が犠牲になった。この大震災の教訓を踏まえ、高齢者や障害者を守るための基本的対策として、建築物の耐震化、不燃化、バリアフリー化を図る必要がある。また、災害発生時における高齢者や障害者の避難・誘導等の救援体制の確立、災害発生直後の情報収集伝達体制の整備、また、その後の中・長期にわたる避難所や仮設住宅での生活において高齢者や障害者を守るための対応策を講ずる必要がある。
　なお、長期にわたる道路工事等の理由により、一時的に都市施設の利用が妨げられる場合などについても、高齢者や障害者が安心して円滑に利用できるような整備の方法等について検討する必要がある。
 

(10)　情報収集・提供体制の整備

　高齢者や障害者は、日常生活を営むうえで、必要な情報を得ることが困難な状況に置かれることが少なくない。高齢者・障害者等が円滑に移動し利用できるよう、施設利用に伴う様々な情報や、高齢者や障害者の社会参加を促進するための文化情報等をできるだけ速やかに正しく伝達することか大切である。
　視覚障害者、聴覚障害者あるいは知的発達障害者等の、移動や施設の利用についての十分な情報を得ることが困難な人々に対して、適切な情報を伝達するための体制の整備も重要である。さらに、表示等について、誰にでも分かりやすいものとなるよう、統一的でしかも多様な人々に配慮した総合的な整備も重要です。また、情報の提供の方法だけでなく、高齢者や障害者にとって必要な情報を、正確にかつきめ細かく把握するための情報収集の方法についても検討する必要がある。
 

(11)　市民への啓発・市民の役割

　高齢者や障害者が生活しやすい地域社会を実現するためには、すべての市民が地域における福祉のまちづくりを支える一員としての役割を認識することが必要である。そのためには、市民一人ひとりが高齢者や障害者に対する理解を深め、まちづくりを共通の問題として捉え、身近なところで何かできるのかを問い直し、福祉のまちづくりに参画していくことが重要である。例えば、路上に自転車を放置しないことや、盲導犬に対する理解と受け入れなどがその第一歩となろう。また、市民・事業者・行政がそれぞれの役割と責任のもとに協働し、地域における福祉のまちづくりの推進に積極的に取り組むことが必要である。特に、福祉のまちづくりの推進には事業者の役割は非常に大きく、その理解と協力がなければ福祉のまちづくりの実効性の確保は難しいため、そのための啓発活動は欠かせない。また、福祉のまちづくりにおいて、高齢者や障害者等についても、地域社会の一員として自ら進んで行動する積極性が求められている。
　一方、市民・事業者・行政が相互に有機的に連携し福祉のまちづくりを総合的かつ効果的に推進するためには、行政の果たす役割は非常に重要と思われる。行政は高齢者や障害者が生活しやすい地域社会を実現するため、あらゆる機会を捉えて市民等に福祉のまちづくりの理念が浸透し、福祉のまちづくりの重要性が認識され、また、その自発的な活動が促進されるよう福祉のまちづくりについての普及・啓発を継続的に進める必要があろう。
 

<参照文献>

・野村歓｢福祉のまちづくり概論｣リハビリテーション研究No.80、1994年６月、日本障害者リハビリテーション協会
・東京都福祉のまちづくり推進協議会（検討部会長野村歓）｢福祉のまちづくり推進計画の基本的な考え方と施策の基本的方向について（答申）｣平成９年３月、東京都
・野村歓他「高齢者・障害者に住みよいふくしのまちづくり」厚生行政科学研究報告、平成２年
・長寿社会における生活環境整備検討委員会（委員長野村歓）「高齢社会のための街の環境整備事業報告書」シルバーサービス振興会、平成６年
・野村歓｢福祉のまちづくりへの課題｣平成９年、簡保資金振興センター