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災害時の障害者支援に関する市区町村調査から見えたもの

~防災訓練、被災経験と人口規模による差、災害時避難行動要支援者名簿~

北村 弥生(国立障害者リハビリテーションセンター研究所)

 

本調査では、障害者の災害準備および災害対応は、多くの市区町村で十分に整備されていないことを確認した。回収率(29.6%)は十分ではないが、回答した市区町村の75.8%は指定避難所を開設しており、被災経験に基づいた回答を多く得たと考える。

防災分野において「障害者の支援」が十分に整備されていない理由は2つ考えられる。第一は、障害者手帳所持者は少数者である(全人口の6%)ために、対応が後手に回りがちなことである。第二に、「障害者の地域生活」は新しい課題だからである。肢体不自由者が地域での一人暮らしを始めたのは我が国では1970年代後半である。それまで、障害者は家庭か施設で対応できる範囲での生活をしていた。1964年のパラリンピックで障害者の社会参加例がわが国に紹介され、1981年の国際障害者年を契機に施設入所から地域生活への移行が推進された。さらに、2006年に採択された国連障害者権利条約には「住む場所を選択する権利」が記載され、共生社会の形成が目標とされた。しかし、まだ、共生社会の確立には至っておらず、平時においても災害時においても、地域で障害者を支援することは、地域・障害者・支援者・行政のいずれの立場にも、不足している経験を補う努力が求められていると考えられる。

一方で、本調査は、少数ながらに好事例があることも明らかにした。好事例の詳細が次年度以降に紹介され、他の市区町村に活用されることを期待する。

本稿では、1.防災訓練への障害者の参加、2.被災経験と市区町村の規模による結果の差、3.災害時要援護者名簿の利用について、結果を基にした考察を行う。また、筆者らによる別の研究成果からの知見を交えた提案を追加する。

表1には、単純集計結果から集計を進めて、明らかになったことと今後の課題を示した。今回の調査で漏れたことに、<1>災害対策基本法に定める災害時避難行動要支援者名簿以外の災害時要配慮者の名簿(例えば、同法改正以前に作成した名簿、避難行動支援者への共有に対する本人の同意を得ておらず平時は行政機関内の共有に限定される名簿、障害者手帳台帳等)の作成および保管状況、<2>災害時避難行動要支援者名簿において平時の地域での共有に同意が得られなかった候補者数、<3>災害後の在宅障害者のニーズ調査の予定(経験でなく)と実現方法、<4>指定避難所連絡会開催の有無があったことは、集計を進める中で明らかになった。

1.防災訓練への障害者の参加

防災活動への障害者の参加のうち、最も多かったのは「防災訓練への参加」136(26.4%)であった。防災訓練に障害者が参加することに何らかの配慮をしたことのある市区町村は全回答の中では185(35.5%)であったが、障害者の参加が回答された市区町村は69(配慮した市区町村の37.3%、全市区町村の13.4%)であった。防災訓練では、参加者数、男女内訳と年齢層は調べても、障害の有無は調べてはいないのが一般と推測される。したがって、「外見からわかる障害」と「市区町村が配慮を手配した例」が回答され、実際には、より多くの障害者が防災訓練に参加していたとしても、行政や地域組織に認知された障害者は少ないと考えられる。

興味深いのは、「障害者が防災訓練に参加した」と回答した市区町村の中で、障害者への配慮内容で最も多かったのは、「訓練に手話通訳・介助員などを必要に応じて配置している」だったことである(44件, 32.4%)。次いで、「障害者団体・施設などに案内を出す」(40件, 29.4%)、「町内会に障害者の参加を促す」(36件, 26.5%)であり、「防災訓練の企画に障害者が加わる」(16件, 11.8%)、「設備のバリアフリー」(15件, 11.0%)、「訓練資料のアクセシビリティ(障害者が読める形式に加工すること)」(1件, 0.7%)は少数であった。

この結果は、「障害者が支援者を得ることで、会場への移動と情報入手など障害特性に応じた訓練へのアクセシビリティを確保することは、訓練参加に有効なこと」を示したと考えられる。また、災害時にも同じ配慮は有効だと推測される。例えば、視覚障害者と知的障害者はガイドヘルパーを、聴覚障害者は手話通訳者か要約筆記者を、公的サービスとして個々に依頼することは多くの市区町村で可能であろう。ただし、市区町村内の登録手話通訳者あるいは登録ガイドヘルパーも同じ日程の防災訓練に住民として参加するために人員が不足する場合には、近隣市区町村との連携が必要になるだろう。通常は、移動サービスを利用していない車椅子利用者・杖歩行者などにも、防災訓練については介助者や介護タクシー利用を公的に保障することは有効と考えられる。

障害者は、防災訓練の会場に行くだけでも有意義である。最寄りの避難所への経路を確認し、会場内の設備を確認すれば、災害時に避難所で直面する課題を事前に予測し、改善を検討することができるからである。その際には、「『経路の危険』『会場内の設備の配置』『トイレの位置と形状』などを知らせてほしい」と、障害者から同行者に依頼することが期待される。また、主催者から障害者や同行者に確認事項を助言したり、主催者は障害者に希望を出す機会を提供することが期待される。

障害者にアクセシブルな防災訓練の方法は、まだ試行錯誤中である(1)。見学を主体とした防災訓練の際には、視覚障害者や知的障害者にデモンストレーション内容を解説するのは、ガイドヘルパーには困難な場合が多いと推測される。その場合には、デモンストレーションで障害者にモデルを依頼するという解決策がある。三角巾の使い方、毛布による簡易担架の作り方・運び方では、どの種別の障害者もモデルになれる。また、防災訓練のうち定型的な内容については、あらかじめ、ガイドヘルパーに説明内容を伝えたり、視覚障害者用・知的障害者用の解説資料を作ったり、障害種別ごとに別の機会に時間をかけて説明する機会を作ることも有効であろう。

筆者は、視覚障害者と車椅子利用者と共に防災訓練への参加を5年にわたり継続することで、毎年、習得内容に進歩があるとともに、地域住民からの理解も一歩ずつ深まっていることを示した(2)。障害者の災害事前準備は、まだ、高度な方法が確立された分野ではなく、誰でもできそうなことから、当事者・ある程度の専門家(高度な専門家である必要はない)・町内会などの地域住民・行政が、相互理解を意識しながら、共に試行錯誤を重ねることが有効であると考える。われわれの試行では、試行錯誤の過程を関係者に報告することにより、地域住民は介助方法を習得し、行政は環境整備と外部支援者の調整を行うという役割分担ができてきた。

本調査の結果で残念なのは、指定避難所を開設した経験のある市区町村は、開設した経験のない市区町村に比べて、障害者の防災活動に関する選択肢6項目中5項目で回答率が高かったにも関わらず、防災訓練への障害者の参加にはほとんど差がなかったことである。行政だけでなく、当事者を含めたすべての関係者の意識啓発が望まれる。

2.被災経験は災害時の障害者支援の一部を進めた

被災経験のある市区町村が経験のない市区町村に比べて多く回答したのは、災害時の障害者支援を進める内容が多かった。例えば、「防災訓練への障害者への参加の呼びかけを町内会に依頼する」「防災訓練に手話通訳者・介助者の配置」「災害時広域福祉派遣チームDWAT (DCAT)についてよく知っている」「福祉避難所への移送計画」「指定避難所のバリアフリー化」「避難所ガイドライン作成」「福祉避難所ガイドライン作成」「福祉避難所の通信設備強化」「福祉避難所の周知」「福祉避難所の運営準備」「防災活動への障害者の参加」であった。これらの先進事例が示した優先事項、あるいは、着手しやすい事項を踏襲することは有効と考えられる。

経験のある市区町村では、災害時の障害者支援の課題も具体的に示された。例えば、「避難所で障害者かそうでないかを区別するのが困難」「避難所運営関係者の研修・啓発が進まない」が多く回答された。

3.人口規模が大きい市区町村ほど準備が進んでいるのか?

内閣府による避難所・福祉避難所の準備状況に関する調査(3)では、人口規模と準備状況が相関することが報告された。本調査でも、人口3万人以上の市区町村(以下、大規模市区町村)は人口3万人未満の市区町村(小規模市区町村)よりも準備状況がよい回答が多かった。例えば、指定避難所ガイドラインへの配慮の記載率(48.4%, 20.0%)、福祉避難所ガイドラインの作成率(30.4%, 11.5%)では有意な差があった。その理由は、ガイドライン作成に費やせる資源の差と考えられる。小規模市区町村で障害者の災害準備対策にまで手が回らない場合には、近隣の大規模市区町村等が作成した避難所ガイドラインを基に地域性による変更を加えることで省力化を図ることが有用であろう。

また、指定避難所における障害者のための配慮も大規模市区町村で進んでいた。ただし、避難所の準備状態は同じ市区町村内でも地区や町内会により差があり、好事例があっても市区町村に知られていないために本調査の結果に表れない場合があると推測される一方で、市区町村内で唯一の好事例が回答された場合もあると推測される。したがって、好事例を取り入れ、市区町村内で伝播させる仕組みは、どの市区町村にも必要と考えられる。例えば、市区町村内で、指定避難所あるいは福祉避難所から担当者が年に1回程度、集まり、現状と課題を共有する連絡協議会を開催し、好事例を紹介することは対策の一例であろう。指定避難所連絡会を開催しているか否かは調査しなかったが、福祉避難所連絡会は20件(3.9%)に留まっており、今後の発展が期待される。

逆に、小規模地区町村が大規模市区町村よりも高い回答率を示した項目は、「要援護者名簿に漏れがないように、保健師などの担当職員が訪問する(4.8%, 25.8%)」「災害後のニーズ調査は行政・保健師などで対応が可能なため、要援護者名簿を外部の民間組織と共有する必要がない(1.2%, 11.5%)」「名簿を外部の民間組織と共有することに障害者団体の反対がある(0.8%, 3.1%)」「個別避難計画作成に行政職員が関わる比率」(12.4%, 22.7%)の4つで、小規模市区町村では行政の目が行き届きやすい意識があるとともに閉鎖的な意識もあることが示唆された。

また、「2016年以前に災害時に名簿情報を活用した」のは、小規模市区町村が大規模市区町村より多く(32%, 50%)、早い段階で災害時の障害者支援が開始されたことも明らかになった。これは、名簿の完成は小規模市区町村の方が早く終わることが一因と推測される。人口規模ごとの好事例を示すことも今後の課題である。

4.災害時避難行動要支援者名簿の利用場面(過去7年間):水害と震災

災害時における災害時要援護者名簿利用の経験は68市区町村にあり、避難指示および指定避難所開設があった391市区町村の17.4%であった。指定避難所開設の詳細については最新の経験を聞いたため、年月と市区町村の位置からの判断では、東日本大震災について2件、熊本地震について7件の回答で、86.8%は台風や集中豪雨(以下、水害)についての回答と推測された。この結果は、災害時要援護者名簿に関する国の検討会では、大震災を意識して議論されてきたが、実際に災害時要援護者名簿が使用された災害は圧倒的に水害が多いことが示す。福祉避難所の開設期間が多くの市区町村で7日までになっていることや、被災者の生活支援ニーズ調査を外部の民間組織に依頼する必要性を多くの市区町村が指摘しないことは、水害であれば理解しやすい。水害の場合には、行政による災害時要援護者名簿の使用も13件(19.1%)あった。したがって、災害時避難行動要支援者名簿の登載者・所持者・支援方法は、水害と大震災の場合を分けて準備する必要があると考えられる。

5.災害発生後の要配慮者の支援ニーズ調査

「災害時の要配慮者の支援を行うため、民間団体と協定や合意を交わし、個人情報(障害者手帳登載者名簿)を開示するなどの対応が可能であると思うか」(問1-4)に対して、多くの市区町村は「判断が困難」と回答した。民間団体への情報開示は、災害後の支援ニーズ調査の方法の一つであることから、個人情報開示の前提となる「災害発生後の要配慮者の支援ニーズ調査を行う計画があるか」を確認しなかったことは本調査の反省点である。

災害基本法第49条の10では、「災害時避難行動要支援者名簿」について、<1>行政部署間での共有、<2>登載者の同意を得た上での平時における支援等関係者への提供、<3>災害発生後に避難支援等の実施に必要な限度で、避難支援等関係者その他の者に対して、登載者の同意なしの提供が記載された。しかし、問1-4の回答で、「その他」への記入には、「平時の共有には本人同意を必要とするのだから、災害時にも本人同意が必要」という誤解が5件あり、<3>の認知が低い可能性が示唆された。

法律の条文に沿って考えると、「避難支援等の実施に必要な限度」と「避難支援等関係者その他の者」の範囲に「要配慮者の支援ニーズ調査」が含まれるか否かの一般的な判断を、市区町村に求めることは困難であると推測される。東日本大震災および熊本地震で、障害者手帳台帳の情報等を行政から借り受けて障害者の支援ニーズ調査を行った日本障害フォーラム、日本相談支援専門員協会、被災地障害者センター、視聴覚障害者関係団体(情報提供施設を含む)(4)-(6)の活動方法と成果を検証することは、今後の判断の助けになると考えられる。

表1 結果概要と今後の課題

設問 回答件数/母数 比率% 内訳詳細 および 今後の課題
指定避難所開設
東日本大震災での指定避難所開設 12   北海道2、岩手、宮城、福島2、茨木1、埼玉、東京1、長野1、千葉1。1~81か所、21~8353人、1~300日。
熊本地震での指定避難所開設 4   2~13か所、150~2500人、7~59日。
水害での指定避難所開設 372   開設日最大53日。1日241(64.8%)、2日102(27.4%)。
開設数最大129。5か所以内297(55.4%)、15か所以内303(81.5%)。
最大利用者数3000人。0人は51(13.7%)、1~30人は186人(50%)、1~240人は289人(77%)。
災害時避難行動要支援者名簿
名簿作成(1-1)1) 504/516 97.7 地域への配布状況も要確認
平時の名簿利用(1-2) 369/4992) 74.4 主に、見守り、個人避難計画作成であるが、市区町村内のどの程度の地区で行われているかは要確認
本人と地区の両者による個人避難計画作成(1-3) 56/2193) 25.6  
災害時の名簿活用(1-5) 68/4934) 13.8 <1>実用的な個別避難計画の作り方・運用の仕方を明らかにすること  <2>有効な方法を普及すること
災害時の名簿使用/避難所開設 68/3915) 17.4 平時の名簿所持者以外に行政による使用13、通常以外の使用5(町内会長、民生委員、社会福祉協議会)があった。
災害時に名簿を在宅調査に利用した(1-5) 1/493 0.14 水害の場合。
東日本大震災被災市区町村での名簿使用 2   今後の災害での使用については「わからない」と回答
熊本地震市区町村での名簿使用 7   今後の災害での使用は、「一概にいえない」4、「わからない」1、「困難」1で、その理由は、「平時の名簿所持者で足りる」3、「渡す組織の選別が困難」1、「個人情報漏洩」1と回答
名簿を複数の場所で保管(1-6) 349/493 70.8 複数の場所に電子データまたは印刷を保管。使用しやすいように地域別、障害種別でも印刷。県にも保管。
一次避難所の準備
要配慮者への何らかの準備(3-1) 278/516 53.9 「一概に言えない」62.8%(324)のうち37.0%(120/324)は、なんらかの準備をしていた。
避難所運営者への対応6) (3-2) 303/516 58.5 ガイドライン作成、避難所運営の研修、障害者団体・支援団体との協定。「なし」が9.5%(49/516)。
準備の課題7)(3-3) 456/516 88.4 人員確保、設備整備・スペース、専門組織との連携、障害の有無での避難者の分別、障害種別への対応、地域の理解
支援者
手話通訳派遣経験・準備(2-1) 29/516 5.6 <1>障害者におけるメール・地域などによる情報入手の普及、<2>平時の防災情報伝達方法からの啓発
音訳・点訳派遣経験・準備(2-1) 3/516 0.6 <1>障害者におけるメール・地域などによる情報入手の普及、<2>平時の防災情報伝達方法からの啓発
障害のある在宅避難者のニーズ調査と対応
障害者手帳台帳情報を民間に開示できる 41/516 7.9 在宅避難者(車中泊者)の支援についての対策案を検討することが必要。
開示困難理由を記載 251/475 52.8 「名簿登載者の同意が必要」という誤解5件。 開示の可否だけでなく、平時にサービス利用をしていない在宅障害者のニーズ調査と対応策について、平時からの検討が必要。
災害時広域福祉派遣(4-1)
災害時広域福祉派遣について知っている 171/516 33.1 <1>県内からの派遣、県外からの派遣についての情報収集 <2>派遣要請方法の周知
災害ボランティア(0-4)
受入(東日本大震災) 4/10 40 被災市区町村が、その後、別の災害で避難所を開設した場合には、ここに含まれていない。
受入(熊本地震) 1/4 25 同上
受入(その他) 60/379 15.8  
福祉避難所
何らかの準備(3-4) 356/5048) 70.6 <1>ガイドライン、<2>訓練・研修、<3>福祉避難所連絡会、<4>備蓄、<5>機器、<6>連絡手段、<7>協定、<8>人員派遣、<9>自立支援協議会などでの協議。未指定12、なし36。
福祉避難所の情報開示(3-4-2) 252/504 50 HP・防災マップへの掲載、関係者への周知 (公表しない事例:施設の希望、問い合わせのみへの応対)
福祉避難所開設 60/516 11.6 開設の実態と課題 円滑な開設と運営のための情報収集
福祉避難所開設(指定避難所開設のうち) 60/391 15.3 設営・運営・対象者の判断・移送の具体的方法
東日本大震災での福祉避難所開設 3   1~10か所(市区町村当たり)、74~6300人、40~280日
熊本地震での福祉避難所開設 5   1~30か所(市区町村当たり)、19~800人、20~100日
応急仮設住宅
バリアフリーを検討中(3-6) 16/516 3.1 その他には、県の分掌21。市は助言6。 国の基準の確認、望ましい設計案の提示
平時の災害準備への障害者の参加
参加促進について、何から始めていいかわからない 177/516 34.3  
何らかの参加(5-1) 237/516 45.9 <1>防災訓練、<2>自立支援協議会、<3>障害者団体と協定、<4>地方防災会議についての好事例の紹介。「なし」63、無回答204。
防災訓練への当事者参加(5-1) 1369)/516 26.4  
防災訓練への配慮(参加事例) (5-2) 101/136 74.3 手話通訳・介助者、案内、自治会等から呼びかけ、障害者団体、バリアフリー、アクセシブル資料
防災訓練への配慮(全体) 183/516 35.5 自治会等から呼びかけ、案内、手話通訳・介助者、バリアフリー、障害者団体

(注)複数の選択肢を「または」で合計したり、「その他」の自由記述を再分類したために、数値は単純集計の値と異なる。

  1. 2017年度中の作成も含む。
  2. 母数は、名簿作成済みの市区町村数。
  3. 母数は、名簿を個人避難計画作成に使用と回答した市区町村219(その他から2件を算入)。
  4. 母数の493は「名簿未作成」と回答した17(問1-1)と「その他」で「名簿なし」と記載した6件を全数516から引いた件数。
  5. 母数の391は避難所開設数。
  6. 自由記述で「マニュアル作成中」なども含めた数字。
  7. 地域での課題として回答数が少なかった選択肢は、課題が少ないというよりも、その課題にまで至ってない市区町村が多いと推測される。選択肢にあげなかった課題としては、「多様な障害種別への対応が困難」「地域による障害者の理解が困難」があった。
  8. 母数の504は、福祉避難所の設問への回答「その他」に「福祉避難所未設置、準備中」と記載した12件を516から引いた数値。
  9. 「その他」に「防災訓練の参加」を記載した8件を追加した(問5-1)。

引用文献

  1. 新宿区. みんなが参加しやすい防災訓練.
    音声読み上げ用 シリーズ1:みんなが参加しやすい防災訓練.
    https://www.city.shinjuku.lg.jp/kusei/toshikei01_002100.html
  2. 北村弥生. 国立障害者リハビリテーションセンター 特別研究「災害時における有効な障害者に対する支援のあり方に関する研究」 平成27年度研究報告書 第二分冊.平成28年3月.
    http://www.rehab.go.jp/ri/fukushi/ykitamura/kitamurayayoi.html
  3. 内閣府(防災担当). 避難所の運営等に関する実態調査(市区町村アンケート調査)調査報告書. 平成27年3月.
    http://www.bousai.go.jp/taisaku/hinanjo/pdf/hinanjo_kekkahoukoku_150331.pdf
  4. 日本障害フォーラムJDF
    福島 http://www.dinf.ne.jp/doc/JDF/0829_houkoku/index.html
    岩手 http://www.dinf.ne.jp/doc/JDF/iwate/2014houkoku.html
  5. 視覚障害者支援対策本部
    http://www.dinf.ne.jp/doc/japanese/resource/bf/jdf_201303/jdf_1-2-01.html
  6. 聴覚障害者救援中央本部
    http://www.dinf.ne.jp/doc/japanese/resource/bf/jdf_201303/jdf_1-2-02.html