今後の特別支援教育の在り方について（最終報告）
第２章 今後の特別支援教育の在り方についての基本的な考え方
１ 特別支援教育における基本的視点
(１) これまでの特殊教育は、障害の種類と程度に応じて盲・聾・養護学校や特殊学級において教育を行う等により、手厚くきめ細かい教育を行うことを基本的な考えとしていた。また、通常の学級に多く在籍すると考えられるLD、ADHD、高機能自閉症により学習や生活についての特別な支援を必要とする児童生徒に対する教育的対応については、従来の特殊教育は必ずしも十分に対応できていない状況にある。
これらの障害のある児童生徒一人一人の教育的ニーズを把握し、適切な対応を図ることが特別支援教育における基本的視点として重要である。
(２) また、障害のある児童生徒にとって、自立や社会参加は重要な目的である。可能な限り自らの意思及び力で社会や地域の中で生活していくために、教育、福祉、医療等様々な側面から適切な支援を行っていくことが求められている。
障害のある児童生徒の教育については、自立や社会参加のための基本的な力を培うために障害の状態に応じて行う教科指導に加えて、自立活動の指導、すなわち、障害に起因して生じる種々の困難の改善・克服のための指導という重要な機能がある。この機能に関しては、近年の国際的な障害観の変化も踏まえれば身体機能や構造の欠陥を補うという視点で捉えることは適切ではなく、生活や学習上の困難や制約を改善・克服するために適切な教育及び指導を通じて、障害のある児童生徒の主体的な取組の支援を行うことを特別支援教育の視点として考えていく必要がある。
(３) 上記のことを踏まえれば、特別支援教育とは、これまでの特殊教育の対象の障害だけでなく、その対象でなかったLD、ADHD、高機能自閉症も含めて障害のある児童生徒に対してその一人一人の教育的ニーズを把握し、当該児童生徒の持てる力を高め、生活や学習上の困難を改善又は克服するために、適切な教育を通じて必要な支援を行うものと言うことができる。もとより、この特別支援教育は、障害のある児童生徒の自立や社会参加に向けた主体的な取組を支援するためのものと位置付けられる。
この場合に、一人一人の児童生徒の教育的ニーズが何かについて、市町村の教育委員会は、児童生徒本人の視点に立って、専門家はもちろん保護者等関係者の意見等を踏まえて正確に把握するとともに、教育的支援を行う関係者、関係機関等の役割分担を明らかにして適切な教育を行うことが重要である。その際、都道府県の教育委員会は、市町村における教育的ニーズの把握が適切になされるよう、市町村に対する支援や連携について考慮する必要がある。
児童生徒一人一人の教育的ニーズは多様であり、また不変のものでもない。小学校又は盲・聾・養護学校の小学部に入学した者もその実態等に応じて就学先を変更することによりその者の教育的ニーズに対応した教育が可能な場合があることに留意する必要がある。また、小・中学校の特殊学級や盲・聾・養護学校等の利用可能な人的・物的資源を児童生徒一人一人の教育的ニーズに応じて弾力的に活用して適切な教育を行っていくという観点からも、教育の場を固定したものと考えるのではなく、児童生徒の実態等に応じて弾力的に教育の場を用意するという考え方に立って取り組むことが必要である。
(４) 平成１１年７月に関係法令が改正され、地方分権の実現に向けて国と地方公共団体との新しい関係の構築や地方行政体制の整備等が図られたが、この中で、就学事務等は機関委任事務から地方公共団体が行う自治事務に変更された。今後は、児童生徒の教育について、地域の実情を踏まえ、自己決定・自己責任の原則の下で各種事務を行うことが求められるため、例えば就学段階においては教育委員会が中心になって、一人一人の児童生徒の教育的ニーズを踏まえた適切な対応が図られることが必要である。
これまでの特殊教育は、障害の程度に応じて、教育や指導上の条件が整った場で手厚くきめ細かな教育を行うことを重視し、障害のある児童生徒の就学指導の制度としては、やや画一的な面があった。前述の「２１世紀の特殊教育の在り方（最終報告）」の提言を受け、国は、学校教育法施行令を改正し、盲・聾・養護学校へ就学すべき基準（就学基準）と就学手続の見直しを行った。これにより、障害のある児童生徒一人一人の教育的ニーズに応じた教育的対応を適切に行うことが制度的に可能となり、今後は、地方分権の趣旨も踏まえて盲・聾・養護学校など特殊教育において整備された人的・物的資源を活用して、現行制度の一層の弾力化や効率的運用、教育、福祉、医療等の関係機関の連携の充実等により、一層質の高い教育を行うことが重要である。
２ 質の高い教育的対応を支える人材
(１) 障害のある児童生徒への質の高い教育的対応を考えるに当たっては、障害の程度、状態等に応じて教育や指導の専門性が確保されることが必要であることはいうまでもない。教科指導や自立活動の指導を通じて学校生活において中心的に児童生徒と関わる教員は、障害のある児童生徒の身近な理解者であり、その意味で、児童生徒の指導に直接関わる教員が、特別支援教育の中でも重要な役割を果たすことが必要である。これまでも、このような認識の下で教員の指導の専門性の向上に向けて様々な取組が行われてきたが、今後は特別支援教育の視点から児童生徒一人一人の教育的ニーズに対応した一層質の高い教育の実現を目指して、教員自ら指導面での専門的な知識や技能の向上に向けて努力することはもちろん、児童生徒の理解者という認識の下で保護者の相談にも親身に対応していく努力が求められる。
(２) 児童生徒の指導に直接関わる教員の役割に加えて、校長、教頭等学校教育における指導的・管理的役割を果たすべき者のリーダーシップの発揮等が重要である。
また、障害の多様化を踏まえ、養護教諭、学校医等の学校内の人材の効果的な活用は今後ますます重要になるものと考えられる。さらに、学校内に限らず、医師、教育心理学者、教員の経験者など専門家を幅広く活用して障害に応じた適切な教育を行う必要がある。例えば、盲・聾・養護学校においては、作業療法士（OT: Occupational Therapist）、理学療法士（PT: Physical Therapist）、言語聴覚士（ST: Speech Therapist）等の専門家が指導に参画するほか、小・中学校においても専門家チーム（障害や障害のある児童生徒への指導等について専門的な知識等を有する者の集団で都道府県の教育委員会等に置かれるもの）が巡回相談などの形で学校の教育において有効に活用されている場合がある。このように学校内外の人材の総合的な活用を図るという視点が大切である。
(３) また、家庭において、教育はもちろん生活全般で障害のある子どもに幅広く関わる保護者は、重要な支援者の一人である。保護者が家庭等において子どもと接し、教育や療育との関わりの中で適切な役割を担うことは重要なことであり、そのためには障害や子どもの成長や発達についての知識を深めていくことが必要となる。このため、教育委員会は福祉等の関係機関とも連携をとりながら相談や情報提供を通じて適切な支援を行うとともに、一般講座やセミナー等の開催を通じて保護者の理解、啓発の促進を図っていくことがこれまで以上に重要になると考えられる。
３ 関係機関の有機的な連携と協力
(１) 障害のある児童生徒一人一人の教育的ニーズに対応して効果的・効率的に教育を行うためには、盲・聾・養護学校と小・中学校の日常的な情報交換はもちろん、児童生徒に対する教育を行う上で密接な連携が不可欠である。また、両機関の教員が意見や情報の交換を日頃から円滑に行えるように都道府県の教育委員会と市町村の教育委員会が密接に連携協力することが重要となる。
さらに、障害のある児童生徒のニーズは教育、福祉、医療等様々な観点から生じうるものである。これらのニーズに対応した施策はそれぞれ独自に展開できるものもあるが、類似しているもの、又は密接不可分なものも少なくない。したがって、教育という側面から対応を考えるに当たっても、福祉、医療等の面からの対応の重要性も踏まえて関係機関等の連携協力に十分配慮することが必要となる。また、福祉、医療等の面からの対応が行われるに当たっても、教育の立場から必要な支援・協力を行うことが重要である。
(２) また、障害のある児童生徒の教育の重要性を理解し、また、草の根的に、独自のネットワークを活用し、献身的に取り組む「親の会」やNPO等の活動の中には、教育の充実や効果的な展開において重要な役割を果たしてきたものもある。今後、教育委員会や学校において障害のある児童生徒一人一人の教育的ニーズに対応して質の高い教育をより効果的に推進するためにもこれらの会等とも連携協力を図ることが重要である。
４ 「個別の教育支援計画」の必要性
(１) このため、現在、各都道府県等で進めつつある、教育、福祉、医療、労働等が一体となって乳幼児期から学校卒業後まで障害のある子ども及びその保護者等に対する相談及び支援を行う体制の整備を更に進め、一人一人の障害のある児童生徒の一貫した「個別の教育支援計画」を策定（参考資料を別添）することについて積極的に検討を進めていく必要がある。この計画の策定について、新しい障害者基本計画にも規定されており、適切な教育的支援を効果的かつ効率的に行うため教育上の指導や支援の具体的な内容、方法等を計画、実施、評価（Plan-Do-See）して、より良いものに改善していく仕組みとして重要なものと考えられる。
(２) 一人一人の児童生徒の教育的ニーズに応じた教育的対応を行うという取組は、現在、盲・聾・養護学校において障害が重複している場合に、自立活動に加えて教科指導等を含めて作成する個別の指導計画や、当該学校において障害が重複しているか否かに関わらず、自立活動について作成する個別の指導計画、卒業後の円滑な就労支援を目的とした「個別移行支援計画」の実践研究など、盲・聾・養護学校を中心に部分的に進められつつあるが、盲・聾・養護学校はもちろん、小・中学校等においても一貫した「個別の教育支援計画」を策定することにより、障害のある児童生徒の視点に立った各種の教育的支援のより効果的・効率的な実施が期待できる。
(３) 障害のある児童生徒に対する教育的支援は、教育のみならず、福祉、医療、労働等の様々な側面から多様な取組が求められるため、関係機関、関係部局の連携協力をこれまで以上に密接にすることにより、専門性に根ざした総合的な教育的支援が可能となる。こうした関係機関等の連携を効果的に行う上でも、「個別の教育支援計画」は有効なものと考えられる。
(４) また、「個別の教育支援計画」の策定に当たっては、就学前（小学校又は盲・聾・養護学校の小学部就学前までの段階）、就学中（小・中学校、高等学校又は盲・聾・養護学校に就学している段階）、卒業後（高等学校、盲・聾・養護学校の高等部卒業後の段階）、それぞれの段階において、教育、福祉等の関係機関の中から中心となる機関等を定めて、地域、都道府県、国の各レベルで連携協力体制を構築していくことが必要である。この場合、例えば、就学中は、盲・聾・養護学校、小・中学校、高等学校等教育関係機関が中心となり、就学前は福祉、医療関係機関、卒業後は福祉、労働関係機関が中心になることが考えられる。
これら個別の教育支援計画の策定を担当する機関と関係機関との連携協力が円滑に実施されるようコーディネーター的な役割を果たす者の存在が重要であり、また、関係機関においては協力担当者を明らかにすることが効果的である。また、盲・聾・養護学校など計画の策定を担当する機関の中でも、実際に計画の策定を担当する者を明確にするほか、機関内はもちろん他機関との連携協力を円滑に進めるためのコーディネーター的な役割を果たす者を明確にした上で、これらの者の円滑な業務実施を支援する体制の構築が図られることが大切である。
(５) 「個別の教育支援計画」の策定に当たっては、例えば、盲・聾・養護学校においては、学級担任や児童生徒の指導を担当する教員が中心となって、また、小・中学校等においては、例えば障害のある児童生徒の教育に関する知識や経験を有する特殊学級の教員が中心となって、他の教員の協力を得つつ、児童生徒の障害等の状況を分析し、その結果を基に、教育的な支援の目標や基本的な内容等からなる「個別の教育支援計画」の作成を行うことが考えられる。
また、例えば、教育、福祉、医療等の分野の専門家や有識者から構成される委員会を関係機関等の連携により設けることは、この計画の策定作業の円滑化のために有効な方法と考えられる。その際、保護者等の積極的な参加を促し、その意向を把握するとともに、児童生徒の障害等の状況の分析や教育的支援の目標について理解を得て、その目標に向けて学校や家庭における活動の連携を図ることが大切である。
(６) 「個別の教育支援計画」は、多様な教育的支援の円滑な実施を確保するために作成されるため、複数の関係者や関係機関がその作成、実施等の過程で関与する。例えば、乳幼児期において福祉や医療関係機関が得た障害や発達に関する情報や盲・聾・養護学校が教育相談を行うに当たって保護者から得た情報は、適切な方法及び内容の教育的支援を行う上で必要なものであるが、個人情報が含まれていることに留意してその情報の取扱いについては保護者の理解を得ることが重要である。このため、各自治体において、教育委員会が中心になって、又は教育と福祉部局が共同で検討の場を設定する等により情報の取扱いの方法について具体的な検討を行っていくことが重要と考えられる。
５ 特別支援教育コーディネーター（仮称）の役割
(１) 学校においては、教職員全体の特別支援教育に対する理解の下に、学校内の協力体制を構築するだけでなく、学校外の関係機関との連携協力が不可欠である。
盲・聾・養護学校には、専門性のある教員や障害に対応した施設や設備があり、ほとんどの教育・指導上の活動は学校内で工夫の上で実施されることが多いが、例えば、医療的ケアの必要な児童生徒への対応のための医療機関や福祉機関との連携協力、学校外の専門家の非常勤講師としての活用など、常に児童生徒のニーズに応じた教育を展開していくための柔軟な体制づくりを検討することが肝要である。
また、小・中学校においては、教職員の配置又は施設若しくは設備の状況を踏まえれば独自に対応するには限界があるため、盲・聾・養護学校や医療・福祉機関との連携協力が一層重要である。
（２） このように、保護者や関係機関に対する学校の窓口として、また、学校内の関係者や福祉、医療等の関係機関との連絡調整役としての役割が必要となり、具体的には、各学校において、障害のある児童生徒の発達や障害全般に関する一般的な知識及びカウンセリングマインドを有する者を、学校内及び関係機関や保護者との連絡調整役としてのコーディネーター的な役割を担う者（特別支援教育コーディネーター（仮称））として、学校の校務として明確に位置付ける等により小・中学校又は盲・聾・養護学校に置いて、関係機関との連携協力の体制整備を図ることが重要である。また、盲・聾・養護学校の後述するような特別支援学校（仮称）としての地域での役割を踏まえれば、関係機関間の連絡調整を行う役割を有する特別支援教育コーディネーターについて具体的に検討することが重要である。
６ 地域の総合的な教育的支援体制の構築と当該地域の核となる専門機関の必要性
(１) 障害のある子どもの教育的支援において重要な役割を果たす機関には様々なものが存在する。盲・聾・養護学校、小・中学校はもちろん、児童福祉施設、保健所、医療機関等福祉・医療の関係機関等があげられるが、専門的な知識や技能に根ざした教育的支援については、専門職員の数、施設や設備の内容、蓄積された指導の知識や経験等からみても、一般的に、盲・聾・養護学校が重要な立場にあるといえる。
このため、各都道府県の実態に応じつつ、一定規模の地域を、子どものニーズに応じて必要な教育的支援が適切に提供される「支援地域」として広く捉えて、盲・聾・養護学校や小・中学校、医療・福祉機関等の専門機関が連携協力する支援のためのネットワークづくりを通じて、地域全体で障害のある児童生徒の多様な教育的ニーズに柔軟に対応していく体制を構築することについて、都道府県等関係の自治体において積極的に検討を進めていく必要がある。
(２) この支援地域においては、例えば、特定の学校が独自で必要な対応を全て考えるのではなく、関係機関間の連携により、教育的支援の内容や方法の改善・充実を図り、又は、必要に応じて地域における他の学校に転学を行うなど、総合的で柔軟な対応を円滑に行うことが可能となる。また、支援地域における関係機関の円滑な連携のため、都道府県において教育委員会や福祉等関係部局を含めた部局横断型の委員会として、広域特別支援連携協議会（仮称）を設置することにより、各支援地域の特別支援教育の推進体制を促進するための企画・調整・支援等を行う組織を設けることが有効と考えられる。
また、支援地域の設定の仕方によっては市町村が都道府県又は盲・聾・養護学校と連携を図りつつ当該地域の取組の中心となる場合があり、例えば一つの市町村が、又は複数の市町村が共同で、連携協議会を設置することも考えられるが、その場合には都道府県がその取組への協力や支援を行うことが重要となる。
なお、盲・聾・養護学校と小・中学校等で、学校を設置するものが各々都道府県、市町村と異なることにより生じる連携面での課題について、連携の円滑化を図るための仕組み等について検討していくことも重要である。
(３) 支援地域の設定の仕方は様々なものが考えられるが、例えば、いわゆる「障害保健福祉圏域」と整合性をとり、支援のために利用可能な関係機関の所在やその機関が有する教育的支援の機能を考慮して、弾力的に設定されることが重要である。支援地域におけるネットワークづくりを通じた効果的な教育的支援体制を構築する上で、教育において専門性の高い機関が核となって、関係機関に対する支援やこれらの機関との連携協力を図るなど地域における支援のための先導的で指導的な役割を果たしていくことが重要である。
盲・聾・養護学校がこれまで蓄積した専門的な知識や技能は重要な基盤となるものである。したがって、盲・聾・養護学校の専門性の一層の向上を図り、福祉等の関係機関と連携しながら、その在籍する児童生徒に対してより質の高い教育を行うとともに、その専門性を十分に発揮して小・中学校等の教育活動を支援するなど、地域における教育的支援のセンター的役割を果たしていくことが適切である。
(４) このほか、就学後の児童生徒の教育的ニーズの変化を学校においてフォローアップする体制を整備するため、盲・聾・養護学校への就学後も児童生徒の学齢簿を管理する市町村の教育委員会等が中心となって児童生徒本人や保護者に対する相談支援を継続する体制を構築することなどは総合的な支援体制を構築する上で重要な要素と考えられる。このため、都道府県教育委員会等は、上述の広域特別支援連携協議会等において関係部局と連携しながら全体的な企画調整を積極的に進めていく必要がある。
(５) 支援地域における総合的な教育的支援体制の構築については、例えば、盲・聾・養護学校を複数の障害種に対応する学校とすることで多様な教育機能が発揮できるようにすること、分校や分教室の設置により弾力的な教育体制を構築すること、教育相談の機能を設けて小・中学校に在籍する児童生徒の担当教員や保護者に対する相談支援の機能を充実すること等、自治体の工夫により様々な取組が既に開始されている。このような地域の実情に応じた様々な取組を促進し、総合的な支援体制の構築を可能にする制度やシステムの整備が必要であり、次章以下に述べるとおり、盲・聾・養護学校の在り方や小・中学校の在り方について見直しを行った。