障がい者制度改革推進会議 資料6 第37回(H24.1.23)

小野浩氏　提出資料

東日本大震災におけるJDFみやぎ支援センターの活動報告

－ 宮城県の障害者支援を中心に －

JDFみやぎ支援センター 事務局長　小野 浩

はじめに

東北地方には、「津波てんでんこ」という悲しい教えが伝承されている。語尾の「こ」は、「嫁っこ」「馬っこ」という東北地方の方言であり、「津波てんでん」の語意は「津波のときは、親や兄弟も気にせず、とにかく高台に一目散に逃げること」ということらしい。江戸時代から幾度もの津波被害に見舞われた三陸地方に暮らす人々の津波襲来時の避難対策の「教え」であるが、今回の東日本大震災でも地震発生から大津波の襲来までの時間を考えると、きわめて教訓的な避難対策であることに間違いはない。

しかし、自らの力で「てんでんに逃げること」のできない障害のある人や高齢者たち、すなわち震災弱者は、どうすればよいのだろうか。現に、岩手・宮城・福島の東北3県のうち、東日本大震災の被災死亡者の年齢構成では、65.2%が60歳以上の高齢者であり、70歳以上だけでも46%を占めていた。この統計は4月時点であり、かつ年齢不詳が1,899人（17%）あるため、さらに被災高齢者の数は増大すると思われる（人数は、2011年4月11日現在）（注1）。しかもこの被災高齢者には多くの障害のある人が含まれており、高齢者以外の障害のある人と幼児を含めると、自らの力で「てんでん」に逃げることのできなかった震災弱者は、7割を超えたのではないかと思われる。

（注1）「社会実情データ図録」 http://www2.ttcn.ne.jp/honkawa/4363f.html を参照。

1．宮城県における障害のある人の被災状況

(1) 未だ把握されていない障害のある人の被災状況

震災発生から9ヵ月を経た2011年12月20日現在、東日本大震災による死亡者数は15,842人、未だ安否が確認されていない人は3,475人に及んでいる（注2）。宮城県は9,506人の人が亡くなり、1,877人の安否が確認できていない。しかし、この死亡・安否未確認者11,383人のうち、障害のある人の被災状況は、宮城県ならびに市町村も把握できていない。

（注2）「社会実情データ図録」 http://www2.ttcn.ne.jp/honkawa/4362.html を参照。

毎日新聞は、2011年10月に岩手県、宮城県、福島県の3県の津波被害のあった沿岸部自治体の調査をおこなった。

その結果、住民全体の死亡率に比べて、障害のある人の死亡率は2倍以上に及んだことが判明した。

回答のあった市町村の住民の死亡率0.9%に対して、障害者手帳所持者76,568人のうち犠牲者は1,568人にのぼり、死亡率は2％に達していた。

宮城県でもっとも死亡率が高かったのは女川町の14.2%、次いで南三陸町の8.2%、石巻市の7.4%、山元町の6.3%だった。

(2) 障害者手帳再発行者数にみる被災状況

宮城県では、現在、障害者手帳の再発行者数の把握をすすめている。2012年1月、ようやく身体障害者手帳の再発行者数が判明した（仙台市を除く）。そのうち、沿岸部の自治体の再発行者数とその割合は、以下のとおりである。

女川町の19.4%がともっとも高く、次いで南三陸町の15.0%、気仙沼市の7.9%である。これらの人たちは、地震と津波の被害に遭い、それによって障害者手帳を紛失した人たちである。しかしこれらの人たちが、現在、自宅で暮らしているのか、はたまた仮設住宅もしくは見なし仮設住宅で暮らしているのかは定かではない。

※ 震災前の身障手帳取得者数は2010年度実績の人数。

※ 仙台市および療育手帳、精神保健福祉手帳の再交付者数は、現在調査中。

2．震災直後の障害のある人たちの避難状況

3月23日の被災地の事前視察を経て30日に開設したJDFみやぎ支援センターは、ガソリンや灯油不足、またスーパーマーケットやコンビニエンスストアなどの大量の商品不足など、震災直後の混乱した状態のなかで、障害のある人の安否確認と生活支援の活動を開始した。

宮城県保健福祉部障害福祉課の発行したJDFみやぎ支援センターの紹介文書を携えて、 市町村行政をはじめ避難所等を訪問し、障害のある人たちの避難状況を把握した。壊滅的な被災を受けた沿岸部の市町村は、行政機関も避難所も混乱した状態だったため、障害のある人の所在を把握することはきわめて困難だった。

とくに、支援活動の当初から予想していたが、少なくない障害のある人とその家族たちは、一般の指定避難所での生活が困難なため、半壊した自宅や障害者支援事業所、特別支援学校等に自主的に避難していた。指定避難所はバリアフリーでないところが多く、身体障害のある人たちにとっては困難だった。

また体育館や公民館などでの密集した避難生活は、障害のない人にとっても相当なストレスを与えるものであり、重度の自閉症や精神障害のある人たちにとっては、より過酷な条件となってしまうため、避難所に入ることすらできない人と家族もいた。障害者支援事業所に避難できた人はまだ良いほうで、何日も車中での生活を余儀なくされたという障害のある人と家族の事例もあった。

しかも、こうした自主的に避難した自宅や障害者支援事業所等は、指定避難所ではないため、食糧や生活物資の提供対象とならなかった。そのため、何日も事業所の食材のみで生きながらえたという人たちも存在した。

1996年の災害援助法の改正によって制度化された「福祉避難所」は、一定数設置されたが、すべての障害者支援事業所の自主避難が、「福祉避難所」に指定されたわけではなかった。

なおJDFみやぎ支援センター支援員による避難所訪問、障害者支援事業所訪問等を通じて、なんらかの支援活動につながった障害のある人たちの総数は約1,600人だった(11月末現在)。

3．障害者支援事業所の被災状況

JDFみやぎ支援センターは、在宅の障害のある人の生活状況の把握と同時に、沿岸部を重点に、障害者支援事業所の被災状況についての調査をおこなった。第一次調査結果は、4月20日に、流失・焼失・全壊等30ヶ所を含めて93ヶ所の事業所が被災したことを公表した。

この調査結果とともに、その後宮城県が電話による聞き取り調査をおこなったデータをもとに6月から県内500ヶ所の障害者支援事業所の再開状況の調査をおこなった（6月15日現在）。

500ヶ所の事業所のうち、損壊のなかった235ヶ所の事業所、ならびに軽微の損壊にとどまった227ヶ所の事業所の多くは、震災後の一定の時期に再開していた。また、流失・焼失・全壊・半壊してしまった事業所は38ヶ所あり、そのうち、既存の建物を修繕して再開したところが15ヶ所、他の建物やプレハブ等を利用して再開した事業所は13ヶ所だった。

しかし6月15日現在においてもなお、閉鎖し再開のめどがたっていないところが10ヶ所あり、その事業内訳は、グループホーム・ケアホームが5ヶ所、児童デイサービスが2ヶ所、就労継続支援B型、就業・生活支援センター、地域活動支援センターが各1ヶ所だった。8月末現在においても、6ヶ所の事業所が未再開のままであった。

4．震災時における被災障害者支援の今後の課題

未だ総括的に課題を整理できる段階ではないので、ここでは、震災後の支援活動で浮き彫りにされた点について問題提起したい。

（1） 要援護者情報の事前収集と非常時の活用

災害救助法では、障害のある人や高齢者など、災害時に避難が困難とされる人の情報を市町村が事前に収集し、災害時の救済援護に活用するとされている。しかし東日本大震災では、多くの困難が伴った。

今回の大津波がきわめて広域かつ壊滅的な被害をもたらしたことによって、震災直後、沿岸部の多くの自治体は、避難所運営と避難者への支援、死亡・安否確認等の対応、ライフラインの復旧、義援金等の支給手続きなどの業務に追われ、要援護者に対する個別の対応がほとんど困難な状況にあった。沿岸部自治体の社会福祉協議会のほとんども、避難所運営やボランティアの対応に忙殺され、直営事業の再開に着手できない状態が長期に続いた。

一方、町役場そのものが津波によって壊滅的被害を受け、障害のある人の台帳やデータが流失してしまった自治体が複数あった。こうした自治体では、障害者手帳の再交付申請やタクシー券の配布等を通じて、安否の確認や生活状況の把握をするしかなかった。またその際、行政担当者や社協、保健師等とJDFが協力しながら、障害のある人の訪問支援活動を実施した自治体がいくつかあった。

こうした教訓からいえることは、民間ボランティアに要援護者台帳を提供し、要援護者の個別安否確認と生活状況の把握にとりくむことである。個人情報保護法及び条例においても、「生命、身体または財産の保護のために必要がある場合であって、本人の同意を得ることが困難であるとき」は、個人情報を公表することができる。例えば気仙沼市は、震災直後に行政が住民台帳を住民自治会や民生委員等に提供し、住民の安否確認のために市民の協力を仰いだ。

自治体の行政機能にも大きな被害を与えるほどの震災の場合は、住民全体の情報もさることながら、高齢者や障害のある人、幼児など要援護者個別の状況と要望の把握を必要とする場合は、個人情報を行政と連携できるボランティア団体に提供し、安否確認や生活状況の把握をすることは必要なことと思われる。

（2） 応援職員の被災地派遣の改善課題

厚労省は、震災直後に全国の高齢者・障害者・児童施設に対して、応援職員の派遣登録を呼びかけ、多くの職員が登録した。3月22日現在で、登録職員数は7,019人に及び、そのうち障害分野だけでも1,811人の職員が登録した。

こうした機敏な対応は評価できるが、職員派遣は思うようにすすまなかった。その原因は、派遣職員の交通費、滞在費、人件費を、被災地の受入事業者が負担するというものだったためであった。また派遣元法人が、社会福祉法人に限定されていたことも制約の要因となった。

その後厚労省は、4月15日に訂正の事務連絡を発表し、交通費と滞在費は災害援助費から支出するが、人件費は被災地の受入事業者が負担するという内容だった。その理由は、受入事業者に、定員超過の利用者の受け入れを認めており、それによる報酬費が人件費の財源になるという理由からだった。

しかし、被災地の多くの受入事業者は、在宅の制度対象の障害者だけでなく、その家族の避難をも受け入れており、それらの避難者は制度の対象にはならない。しかも人件費は、派遣事業者と受入事業者が協議して決めるというものだったため、受入事業者は経験のある職員を受け入れたいが高い人件費を払えない。一方、派遣側も安い人件費であれば新任職員等を派遣せざるを得ないため、4月15日の事務連絡をもっても、派遣された職員数は派遣可能職員数を大きく下回った。9月2日現在の派遣可能人数の総数は7,719人中であり、そのうち障害分野は約1900人だったが、実際に派遣に至った人数は、岩手県19人、宮城県74人、福島県55人、合計148人だった(厚労省発「第97報」より)。

（3）福祉避難所の意義と改善課題

震災弱者の避難を支えるうえで、福祉避難所の意義は大きなものがある。一般の指定避難所で生活することが困難な震災弱者に対して、特別なニーズに対応するためにも必要な救助策である。しかし、今回の震災で浮き彫りになったことは、避難者や要援護者からすると、「いったいどこに福祉避難所があるのかわからない」という問題が生じた。また、市町村に申請すれば、福祉避難所の指定を受けることができるということを多くの自主的な避難所となった障害者支援事業所は情報として持ち得ていなかった。さらに福祉避難所に対する財政的支援が十分ではない。災害援助費からは「避難者10人に一人の支援員」の人件費が補助されるが、障害のある人や高齢者とその家族の24時間の生活を支えるためには、「10人に一人」ではとうてい足りない。これらの点は早急に国レベルで見直す必要がある。

（4）仮設住宅等での避難生活の現状と浮き彫りにされた問題点

仮設住宅の整備では、多くの問題点が浮き彫りにされた。宮城県では、県内に約22,000戸の仮設住宅が整備された。そのうち高齢や障害福祉のグループホーム等を適用した「福祉仮設住宅」が290戸整備された。当初、宮城県は3万戸の仮設住宅の整備を計画していたが、一般の借上げ住宅を希望する避難者が多かったため、そうした避難者に対しては、「見なし仮設住宅」として家賃補助を支給することとした(4人世帯で月60,000円)。そのため宮城県は、この「見なし仮設住宅」希望者が26,000世帯に及んだことから、仮設住宅の整備計画を縮小した。「福祉仮設住宅」の整備は今回の新しい特徴だったが、仮設住宅全体について以下の問題点があげられる。

第1には、被災者の約6割が60歳以上の高齢者であることが明らかであったにもかかわらず、仮設住宅の多くは、段差や階段が多く、仮にスロープがついていたとしても、急な勾配であるなど、多くの問題が発生した。とくに、手すりのないユニットバスやトイレが設置されてしまったため、多くの高齢者や身体障害のある人たちにとって、利用しにくい住宅になってしまった。後付けで手すりを取り付けようとしても、ユニットバスの構造上の問題から取り付けが不可能なケースが多かった。

第2には、住民票所在地ではない市町村に設置された仮設住宅に入居した場合、介護保険や自立支援法等の制度を活用して住宅改修ができない問題が生じた。それらの市町村は、名取市、女川町、気仙沼市、南三陸町と被害の大きかった自治体に、合計1,117戸設置されたが、それらに入居した当事者は、住宅改修が困難になった。その際、国の災害援助費によって改修することができるはずであったが、宮城県はきわめて消極的だった。

その他、冬季対策が施されていなかったため壁面の暖房工事を追加工事でおこなうなど、当初から想定されることが後手にまわっていた。なおすべての仮設住宅のユニットバスは、追い炊きができないため、厳寒期を迎えた場合、入浴に大きな問題が生じることが予想されている。

第3には、県外避難者の問題である。12月末をもってすべての県内避難者は、仮設住宅ならびに「見なし仮設住宅」に移行したが、8,999人が県外に避難している。じつはこの県外避難者数は、仮設住宅への移行が始まった7月以降に急増し、11月以降にさらに増えた。つまり、まったく減少していないのである。これら県外避難者にも、多くの障害のある人とその家族が含まれると思われるが、その生活や就労実態等について、宮城県はまったく把握できていない。

（5）当面する課題と復興計画の大切な視点－インクルーシブな社会－

最後に、当面する課題と復興計画について述べる。

まず当面する課題であるが、宮城県は、前述の県外避難者を含めて、仮設住宅・見なし仮設住宅入居者のうち、災害救助法に定められた要援護者の生活状況を早急に把握すべきである。未だに要援護者のうち、どれくらい人たちが被災したのかその実態が公表されていない。仮設住宅への移行が完了したいま、ただちに要援護者の生活状況把握を実施し、その実態を公表すべきである。

とくに障害の重い人とその家族、「見なし仮設住宅」に暮していると思われるが、その実態を宮城県はまったく把握できていない。高齢や障害のある人たちが、どこでどのように暮らしているのかを把握しなければ、要援護者の支援を含めた復興計画をたてることはできないはずである。

また復興計画については、すでにすべての被災自治体はマスタープランを策定した。しかし少なくない自治体では、人口と税収の大幅減を反映したため、「自治体のコンパクト化」、「復旧策中心の計画」などがみられた。震災以前のコミュニティを再生することはもちろんだが、それは震災以前の水準に戻すことにとどまることではない。

震災以前よりも、より生活しやすい町づくりを目標にしてこその復興計画である。そのためには国の財政的な支援が大前提になるとともに、障害のある人や高齢者などの震災弱者にとって暮らしやすい町づくりの視点が必要である。障害のある人たちの暮らしやすい社会は、誰にとっても暮らしやすい社会であり、それはインクルーシブな社会をつくることにつながる。

そのためにも、被災地の障害者団体は連携し、自治体の復興計画に対して、インクルーシブな社会づくりの視点を復興計画のアクションプランに反映させるとりくみをすすめる必要がある。

※添付資料

○ 宮城県　障害者支援事業所別被災及び再開状況一覧表

○ 宮城県における市町村別仮設住宅等の整備数

9月7日第16次着工分まで

11月28日現在