■講演2 「障害インクルーシブな防災の実践に向けて 〜別府市における"誰一人取り残さない防災"〜」 村野淳子　別府市共創戦略室防災危機管理課 防災推進専門員 はじめに 　皆さん、別府市をご存じでしょうか。九州の大分県にあります。湯布院のほうが有名かもしれませんが、別府市の方が温泉は豊富に出ています。 　私は2年半ぐらい前から、別府市で仕事をしていますが、その前は約15年間、大分県社会福祉協議会で仕事をしていました。社会福祉協議会の職員として、災害が起こりますと被災地に出向いて、被災された方の生活支援をずっと行っていたという関係から、災害支援活動を行うようになりました。 　社会福祉協議会で勤めていますと、同じ会館の中で、車いすバスケットをしに来たり、盲人卓球しに来たり、障害のある人と日々当たり前のようにお会いするのですが、災害が起きて被災地に行くと、なかなか出会うことがありません。これはどういうことなのかと考えたのが、今の活動を行う最初のきっかけかなと思います。 　現在、私は市役所にいますが、インクルーシブな防災ということで、障害当事者の方を中心とする市民団体と協働しながら、別府市はこの問題に取り組んでいるところです。障害当事者の方には、会合などの講師として、地域の方々に災害の問題をご自身のこととしてとらえてもらう講義をしていただいたり、パネラーとして出ていただいたり、そういう形でずっと付き合っていただいています。 　 別府市の条例について 　別府市では、「別府市障害のある人もない人も安心して安全に暮らせる条例」が、2014年4月1日に施行されています。障害者の差別禁止条例に当たるものです。 　「福祉フォーラムin別杵速見実行委員会」という市民団体と一緒に、別府市ではこの条例を作るための活動をしていたのですが、特に千葉県で条例ができて以来、みんなで勉強会をしたり、また障害者がどんなときに差別を受けたと思うかを尋ねるアンケート調査もしてきました。 　そして別府市としては、親なきあとの問題と、防災について、特に取り入れていこうと話を進めているところです。 ＜図表＞「福祉フォーラムin別杵速見実行委員会とは」 　平成29年度大分合同福祉事業団福祉賞受賞 障がいがある人を中心にした市民の集まりとして2002年に設立されました。当事者や家族の他に弁護士・大学教授・行政関係者・福祉関係者等が参加しています。2007年に市内で起きたマンション火災で障がいのある女性が亡くなったことや群発地震により多くの障がいのある方からの不安の声を受け、防災の問題に取り組むようになりました。 　2014年に施行された「別府市障がいのある方もない方も安心して安全に暮らせる条例（通称：ともに生きる条例）」の準備段階から委員として携わり、成立後は市民の立場から障がい者福祉とまちづくりの課題を取り上げ、行政や多くの市民に参加いただきながら調査・提言活動などを行っています。 　現在は日本財団の助成金を使って「災害時要配慮者を地域で守る仕組みをつくり、障がい者インクルーシブ防災の実現をめざす」目的の事業を、別府市や亀川地区古市町自治会とともに取り組んできました。今年度は、南地区浜町1区、2区、松原町2区で行う予定です。併せて、避難所での訓練も企画しています。 別府市、条例のパンフレット図 別府市障害のある人もない人も安心して安全に暮らせる条例 （通称：「ともに生きる条例」） 〜みんなでつくろう！共生社会〜 人々の障害に対する情報の不足や社会にあるさまざまな障壁により、障がいのある人は 生活のしづらさや不安を抱えています。 障がいのある人を取り巻くこれらの状況の改善に別府市全体で取り組み、障がいの有無にかかわらず、お互いに認めあい思いやり、支えあう社会をつくるために、この条例は制定されました。 2014年4月1日施行 （防災に関する合理的配慮） 第１２条 市は、障害のある人に対する災害時の安全を確保するため、防災に関する計画を策定するに当たっては、障害のある人への配慮に努めるものとする。 ２ 市は、障害のある人及びその家族が災害時に被る被害を最小限にとどめるため、災害が生じた際に必要とされる援護の内容を具体的に特定した上で、 非災害時におけるその仕組みづくりを継続的に行うよう努めるものとする。 http://www.city.beppu.oita.jp/03gyosei/syogai/aru_nai/townmeeting/pdf/jyorei_soan.pdf ＜ここまで図表＞ 　この条例ができてから、行政はいろいろなことに対応していかなければなりませんが、その中で、障害当事者が、条例を実施するためのバックアップをできるのではないかと話し合いました。 　条例の第12条に「防災に関する合理的配慮」というのがあります。私は今、これを具体化するための活動を、別府市でしているところです。 障害当事者の声と役割 　障害当事者は、条例を実施するために何ができるのでしょうか。障害といっても、視覚障害、知的障害、聴覚障害など、さまざまです。このことはなかなか理解されません。当事者はどんなことに困っているのか、災害時にどんな支援を希望しているのか、具体的に明らかにしようと、皆さんに集まっていただき、会議で議論していただきました。知的障害の方の親御さんや、盲導犬協会の会長さんも含めて集まっていただき、議論の成果については報告書を作り、提言という形でまとめせていただきました。 　その中で大事にしているのは、障害者や、保護者の生の声をきちっと伝えていくことです。そして当事者を含む皆さんで研修を受けた中での方向性として、災害時における要援護者の支援は、障害者、高齢者等を取り巻く日常的な地域づくりなくしては、実現できないということが、一致した見解として出てきました。 5つのポイント 　この話し合いの中で、取り組みにあたってのポイントが5つ挙げられました。 　1つ目は、要援護者名簿の作成とその情報共有のあり方です。 　2つ目は、個別避難計画の重要性とその作成に向けての課題です。 　3つ目は、自治会、民生委員、自主防災組織の役割と新たな地域づくりの必要性です。「新たな」というのは、高齢者が非常に多い地域の現状で、はたして支援活動が展開できるのかどうか、もう少し具体的に考えたほうがいいんじゃないかということです。 　4つ目は、福祉避難所をめぐる諸問題です。福祉避難所という言葉がありますけど、本当に機能しているのかというようなことです。 　5つ目は、避難行動要支援者連絡会議の意義とその運用のあり方です。個別計画を具体的に作っていくためには、連絡会議を立ち上げて、きちっと機能させようという話を皆さんでしていました。 ＜図表＞報告書から ★障がい者や保護者の生の声 　ALS患者「地震の時には一緒に死のうと思っている」多くの声の代表 ★研修を経た上での方向性 　災害時における要援護者の支援は、日常的な障がい者、高齢者等を取り巻く地域づくりなしにしては実現できないということが一致した見解 １．要支援者名簿の作成とその情報共有のあり方 　日常における情報の共有が必要→どのような情報がどのような人々に共有されるのか、それぞれの当事者にどのようなメリット、デメリットがあるのかなど、当事者・家族と対話を重ね、理解を深め、合意を取っていく努力 ２．個別避難計画の重要性とその作成に向けての課題 　当事者の「自助」を促す意味で多様な団体の準備情報など、日頃から意見交換が重要。「個別避難計画」の策定は、ケアプランを作成しているケアマネや支援専門員などの関与が必要不可欠であり、福祉関係者と連携する ３．自治会、民生委員、自主防災組織の役割と新たな地域づくりの必要性 　障がい当事者などが日頃の自治会活動にもっと参加することが大切。しかし、自治会役員の高齢化や地域差など多くの課題も山積。地域だけでは無理 地域人口、年齢構成から中高生や大学生、就労者も支援者になりうる。地域特性を踏まえたきめ細かな「地域協働」を促す努力が肝要。 ４.福祉避難所をめぐる諸問題 　「非常時にパニックになる」（知的）、「オストメイトは医療よりプライバシーが問題。臭いなどあるので福祉避難所に入れるのか」（内部障がい）障がい種別で異なった不安がある。福祉避難所に指定されている施設では入居者もいる中、限られた職員で外部からの避難者をどのように受け入れるのか、まったく対応できていない。行政側も協定を結んでいるだけなのが現状 ５.避難行動要支援者連絡会議の意義とその運用のあり方 　地域で生活する障がい当事者や家族にとって、生活は「全体的」であり、決して「縦割り」ではない。部局横断的な連絡会議を継続的に行なう必要がる。行政内部の担当者だけでなく、障がい当事者や関係者、地域の代表者が構成する会議設置の必要性 終わりに 　今回の研修会では、障がいの種別によって異なるニーズが、様々なフェーズに存在することを浮き彫りにした。こうした多様性を障がい当事者との対話を通して深め計画し、関係者が情報共有しなければならない。想定される災害の種類、規模等によっても異なる。「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組み指針」（内閣府平成25年8月）で指摘されている大枠をより具体化するのは、市町村の責任であり、当事者や家族を含む関係者全員の協働によってしかなしえない。 ＜ここまで図表＞ 地域における仕組みづくり 　別府市には7つの地域包括支援センターがありますが、高齢者については、各居住地といいますか、生活エリアで、ある程度情報が共有できています。厚生労働省は、地域包括ケアシステムというものを使って、高齢者等を地域のいろんな資源とつないで、その中で課題を見つけて解決していく取り組みを進めています。ところが障害者は、福祉関係者や、支援者等とはつながっていても、地域とはつながっていません。厚労省は地域包括ケアシステムを高齢者中心に進めていますから、この言葉が適切なのかはわかりませんが、このシステムの中に障害者も入れて、ある程度、地域の中で情報共有をして、その中でお互いに助け合えるような仕組みを作っていこうと考えています。 　別府には立命館アジア太平洋大学があり留学生も多いですし、今は子どもの問題もありますよね。そのような地域の課題を地域の中で取り組むことが必要です。なぜ地域にこだわるかというと、災害は人に起こるのではなくて、その地域の災害リスクによって起こります。津波エリアの場合もありますし、土砂災害に見舞われる地域もあります。地域によって災害リスクが違うわけですから、それに備えてみんなで情報共有し、助け合える仕組みを作らないといけないと思っています。別府市では被災者生活支援相談窓口というものを作ろうとしていますが、ここには日常的に包括支援センターの各エリアからいろいろな課題が集まってくるようにします。またここには多種多様な能力のある支援者たちがいらっしゃって、集まってきた課題をきちっと解決につなげます。解決ができなければ、例えば市外などから支援を募ります。このように、集まってきた情報を、それぞれの関係機関が日常からネットワークを作って支援を行う仕組みを作ろうとしています。ですからこれは災害時だけではなくて、日常にも有効に使えると思っているのですが、そのネットワークを進めるための役割を今担っているところです。 ＜図表＞市民を支える支援の仕組み（案） 発災（発災後、日常活動を変化させる 平常時の支援、72時間（命を守る活動最優先）の支援、72時間〜の支援（命を守りつつ生活支援へ） 平常時の支援 1 対象別ニーズキャッチ 学校、授産、相談、支援 別府市身体障害者協会、手をつなぐ育成会、脳性まひ親の会、オリオン、子供支援など 2 エリア別ニーズキャッチ 地域活動・見守り・相談・支援 自治会長（自治委員）、民生児童委員、地区社協、福祉協力員、地元防災士 1.2の交わる部分、複合する部分は、地域包括ケアシステム 相談支援専門員（障がい） 包括支援センター（高齢・介護） 子供支援 外国人対応 発災後 3 被災者生活支援相談窓口 4 別府市災害対策本部（情報発信、物資調達、連携調整、被災者班） 5 災害ボランティアセンター 社会福祉協議会、県内ボランティア、県外ボランティア、被災地外防災士 6 避難所（福祉避難所） 7 片付け、引越しなど（包括センター（被災地エリア担当）） 8 住居支援、就業支援、学校再開 地域包括センター @青山・東山地域包括支援センター A中部地域包括支援センター B鶴見台地域包括支援センター C朝日地域包括支援センター D山の手地域包括支援センター E北部地域包括支援センター F浜脇地域包括支援センター ＜ここまで図表＞ 　別府にある7つの包括支援センターの下に、17地区・自治会があり、その下に145自治会の地区があって、各地区から順々に情報が上がっていく仕組みを作ることを考えているのですが、情報としては、7つぐらいのエリアで、なんとかまとめていける仕組みをつくりたいと、働きかけているところです。 個別計画と訓練の実践 　このような仕組みを目指しながら、障害者の方の個別計画の作成や、障害者を含む地域の避難訓練を、具体的に実践してみることも行っています。スライドは、平成29年1月15日の避難訓練の写真ですが、この前の年に、熊本地震がありましたよね。4月14日に前震があって、16日に本震がありましたが、別府も16日には震度6弱を経験しています。ですので地域も混乱していまして、そのあとほとんど自治会が機能していませんでしたから、地域に入って計画を作れるようになったのが12月です。12月からの1か月の間で、22人の個別計画をとりあえず作りました。このときは、地域で支援するのは5人だけでお願いしたいと言われました。自分たちがマンパワーとして全部行えるか分からないということで、5人だけを支援し、あとは関係者で支援を行いました。ここに至る状況を動画にしていますので、ご紹介します。 （動画の紹介） 古市町避難訓練　平成29年1月15日（日） 訓練参加者　110人 障がい者　22人 ★訓練まで役員が何度も集まり備品の開発、最終経路の確認を消防団の応援も呼び掛けて行う。自分たちで積極的に動き始めることが大切。 　地域との話し合いを何度も重ねていきました。自治会長さんは、一番先頭になって理解し、賛同してくれました。障害の方22人が、このとき初めて地域での訓練に参加をされました。これが1年目です。 　この方が14自治会の自治会地区会長さんですが、2年目は、相談支援専門員さんに個別避難計画を作成していただいて、17人の障害者の方と一緒に訓練を行いました。 　このときは全体で200人が参加をしました。先ほどロープで車いすを引っ張る映像がありましたが、1年目は急遽行ったためロープが自分たちの手に合わなかったということで、2年目には自分たちでロープを買って準備されていました。 　また今回は、知的障害があって、ご自分では危険を認知できない方がいらっしゃったので、リヤカーに毛布を巻きつけて、避難訓練をしていただくとか、調整会議でご本人の支援をどうするのか自治会の方々と話し合う場もあり、本当に皆さんたちが一緒に避難するということを心がけていただいています。 　地域の方が一番気にしていたのは、「このようなご本人の個人情報をもらっていいのか」ということでしたので、私たちとしては「確認書」というものをお付けしています。これは、ご本人自身が、自分の住んでいる地域にどんな災害のリスクがあるのか確認し、それに対して具体的にどんなことを備え、足りなかったことは自分で準備し、いざというときに私はこういう支援が必要になるので、地域の方にはその支援をお願いしますということを確認する内容です。国立障害者リハビリテーションセンター研究所で作っていらっしゃる、障害者の備えのキットを使っているのですが、これによって、当事者が自分のことを知り、それが言えるようになることが一つと、日常から周りにいる人との関わりを積極的にもって、この情報を皆さんと共有することへの同意を示すものです。これを書いていただいて、皆さんたちに実際に訓練に臨んでいただいています。 　またこのことを通じて、当事者や地域力のアセスメントをし、具体的に災害時のケアプランをどう作ったらいいのかも見据えています。地域と調整会議を行い、今回はどのようなプランを作って訓練に臨みましょうかということを話し合います。そして避難訓練をやってみて、不都合があった場合は、あとからそれを変えることもありますし、ご本人の意見も聞いてみるというふうに進めています。 ＜図表＞★災害時に私に必要な確認書（理解しましたので準備しておきます） （以下、確認書の様式） ■住んでいるところに起こる災害 南海トラフ、別府湾地震 地震の震度、津波、ライフライン（下水）が○日程度止まる。 ■必要なそなえ　…を自分で準備します。 ■いざという時に必要となる支援　…が必要になるので、近所の人たちに支援をお願いします。 ■災害時に必要な確認書作成について 私は、今住んでいる地域にどんな災害が発生するのかを理解し、上記の必要な備えの準備を行ないます。また、いざという時には上記のような支援が必要となるため、支援が得られるように日常から周りにいる人との関わりを積極的に行ない、災害時に必要な確認書に記載した自分に関する情報を関係機関・者と共有することに同意します。 大切なのは… 　当事者や保護者が自分のことについてしっかり知ること。支援される側という意識ではなく、自分のできることはきちんと自分で準備をする。できないところをお願いするという意識を持つこと。 個別支援計画とともに行なっている事業 @災害時安否確認ネットワーク（仮称） 　・障がい者、家族の会、協会、事業所、施設など関係者とともに…安否確認・ニーズ・受援 A災害事業所BCP（事業継続計画）作成研修会 　・施設等（病院など）入所（入院）者は施設等で命を守る準備が必要 　・施設等が状況や状態を把握することにより、災害時に一般の人の受け入れが可能か？福祉避難所を受けてもらえるのか？個別計画作成後の対応のため B防災と地域づくりを考える研修会 　・自治会運営の現状を見直し、必要な活動計画へ ＜ここまで図表＞ 地域でのネットワークづくりと研修 　東日本大震災や熊本地震で、東先生などがされた取り組みを見ていると、やはり災害が起きたあとに、地元の障害者団体などいろいろな人がネットワークを作り、一生懸命支援しています。私たちは、そういう教訓を基に、日常から地域においてそれぞれが安否確認をしたり、ニーズを把握できるようなゆるやかなネットワークを作ろうということで、準備会を始めています。1月19日には、関係者の方々と、安否確認ネットワーク設立総会を開こうとしているところです。 　それから施設等でも、施設にいらっしゃる方や職員の命を守れるのか、また自分たちに余裕があったら、困っている人を受け入れることができるのかを確認するために、事業継続計画を作成していただくことも、一緒に取り組んでいます。 　福祉避難所と言われている協定は具体的な協議を行っているわけではありません。ですので、それぞれの施設が、どういう状況であれば、福祉避難所として被災者を受け入れられるのかを確認いただき、余裕があれば受け入れていただきたいなと考えているところです。 　もう一つは、防災と地域づくりを考える研修会を、自治体等と話をしながら開いています。例えば、今行っているお祭りは本当に地域に必要なのか、もしかすると、地域の課題を考えれば、お祭りをするより配食サービスをしたほうが、地域が継続していくためにはいいのではないか、というような見直しであったり、その他会議の見直し、役の見直しなどについて、専門家の方に来ていただいて、地域の在りようが今の現状に合っているかを考える勉強会をしています。 　そうした事業を通じて、毎月報告書を作成するとともに、1年間に20分ぐらいの動画を作って、それを他の地域でも一緒に取り組んでいただけるよう、お伝えしています。 　さらに、サービス等利用計画を作っている福祉関係者に、災害時のことを知っていただくため、同志社大学の立木先生に来ていただいて、勉強会を行っています。専門職の方々に対しては、人と防災未来センターで、災害時ケアプランコーディネーター養成研修というものがモデル的に始まっています。 避難所に関する取り組み 　もう一つ、避難所についての動画がありますのでご紹介します。今年度、避難所を運営する訓練について、地域との調整会議をどう行っているのかを、ご覧いただきます。 （動画の紹介） 　北部中学校というところが、亀川地区の避難所になっています。この中学校で、知的障害のあるユミちゃんが、どのように避難するのかについて、地域の方々と話し合っていただく場を持ちました。 　彼がユミちゃんの相談支援専門員の首藤さんという方です。いつも彼が寄り添って、一緒にこの親子の伴走をしてくださっています。 　これは一例なんですけれども、このような形で地域の方々と、実際に話し合うことによって、どうすればいいのかというイメージを持っていただきます。 　このあと避難所運営訓練を行いましたが、ユミちゃんは、個別のお部屋を準備しても、何かあったときに、結局騒然とした中ではなかなか行動ができません。だったら事前にどうやって対応できるように準備していくのかということを、今実際に取り組んでいるところです。 　このようなことを、一つのところから始めていって、市内のそれぞれのところで、少しずつできるように、進めているところです。 さいごに 　先ほど東先生から、サービスとつながっておらず、自分の情報を開示していいと言っていない方にどう対応するのかという話がありましたが、それは次の課題だと思っています。まずはできるところから、少しずつ進めていっているというのが別府市の状況です。 　「いつ」「なにを」「だれが」行うか…　とるべき行動や行動時間、各地域の役割を、細部にわたって協議し、決定していくということに、今別府市では取り組んでいます。そして安心して安全に暮らし続けられる別府市を目指しています。そのためには、最初にありましたように、地域づくりと人づくりを丁寧に行っていかないと難しいと考えています。誰一人取り残さない防災をテーマに、具体的には、障害当事者の方々を中心とする福祉フォーラムという民間の団体と、当事者を含む人たちの声とともに、取り組んでいるところです。