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第2節 福祉的就労の現場からの問題提起福祉的就労の現場からの問題提起

出縄 貴史(株式会社研進)

1.「労働者」と「訓練生」の二者択一制度

地域作業所や授産施設、あるいは、障害者自立支援法における「就労継続支援事業B型」施設を利用している障害者は約20万人に達する。何れも労働基準法や最低賃金法等の労働法規は適用されず、「労働者」ではなく「訓練生」とされている。雇用されていないため「福祉的就労」と称されるが、「労働者」ではないため、所得保障は二の次となりがちである。「工賃倍増計画」や福祉施設に支給される報酬上の「工賃加算」等、一定の施策は導入されているが、現場の意識は稀薄である。依然として、「福祉的就労」に身を置く障害者の平均月額工賃は、約1万5000円と低水準の状況である。

  • 一般企業・特例子会社による雇用→労働者
  • 就労継続支援事業A型(福祉工場)→労働者(注)
  • 就労継続支援事業B型(授産施設)→訓練生
  • 就労移行支援事業→訓練生

(注)就労継続支援事業A型(福祉工場)は、労働権を付与する一方、障害者自立支援法の規定する福祉事業に位置付けられ、福祉サービスについて利用者自己負担が課される。(労働者と訓練生両者の性格を有す)

平成18年度工賃(賃金)月額の実績
対象事業所 平均月額工賃(賃金)
就労継続支援事業A型 101,117円
福祉工場 118,460円
就労継続支援事業B型 11,875円
入所・通所授産施設 12,766円
小規模通所授産施設 9,274円
全施設の平均 15,257円

我が国の障害者就労対策は、「福祉」または「労働」の二者択一の制度となっている。これは、旧厚生省の「福祉」と旧労働省の「労働」の縦割り行政の反映ともいえるが、「福祉」か「労働」か?という二分化した制度が、「福祉的就労」を「福祉」の世界に閉じ込め、所得対策や「工賃倍増計画」の推進を難しいものにしている。

本来、労働者の中に健常者もいれば障害者もいるとして法制度を整備すべきであろうが、我が国では、障害者を特殊な集団として福祉制度の中に囲い込み、ごく一部の者だけが雇用され労働者としての権利が保障される。

障害者自立支援法施行に伴い、「福祉」と「労働」の連携が叫ばれているが、「雇用」至上主義の中で、「雇用」に向けての就労移行及び職場への定着支援に係る連携を意味しており、「福祉的就労」自体の底上げや「福祉的就労」において働く障害者の権利保障といった観点からの論議は殆ど為されていない。

「二分法モデル」「対角線モデル」

画像説明1

(注)「二分法モデル」「対角線モデル」:「職業リハビリテーション」(第22巻1号)藤井克徳氏(日本障害者協議会常務理事)より引用、筆者にて加工。

(現行制度)と(在るべき制度)

画像説明2

2.「労働」と「福祉」を分けるもの

日本では、障害者本人の職業能力ではなく、利用する福祉施設の事業種別(雇用型・非雇用型)によって、労働者(労働)か訓練生(福祉)かに区分されてしまう。

厚生労働省助成平成20年度障害者保健福祉推進事業「新体系サービスの質の向上を目指した研究開発事業」(事務局:NPO法人福祉ネットこうえん会・職業能力実態調査実行委員会)が、平成20年8月に実態調査を行い、全国の就労系福祉事業者93事業所、1,841名の障害者の職業能力と賃金水準についての回答を分析している。

同調査結果において、問題意識として最も注目すべきは下記の点と考える。雇用型(就労継続A型・福祉工場)と非雇用型(就労移行・就労継続B型・授産施設)の間に著しい「格差」が存在する。

  1. ①雇用型での就労者の職業能力評価61.0%、賃金は76,397円に対して、非雇用型の利用者の職業能力評価は54.8%、賃金は22,550円。両者の能力評価の乖離は1.11倍なのに、賃金の乖離は3.39倍にも達する。
  2. ②雇用型での就労者の賃金は、「最低賃金×職業能力」で試算される水準を概ね上回るのに対し、非雇用型での就労者の賃金は、「最低賃金×職業能力」で試算される水準を大きく下回る。
  3. ③分布状況の特徴は「図1:職業能力と工賃」に示す通りである。
雇用型:
職業能力と賃金との相関的な分布(「図1」における右肩上がりの分布)及び最低賃金レベル(図1における上方横線)での分布が認められる。
非雇用型:
職業能力の如何に拘わらず、低水準に張り付いた傾向(「図1」における下方横線)での分布が認められる。

「図1:職業能力と工賃の現状」

図1:職業能力と工賃の現状

上図からも明らかなように、職業能力が同等と評価されているのに、就労形態や処遇には次のような差が認められる。

  1. (ⅰ)一般企業や特例子会社に雇用され最低賃金が支払われている者
  2. (ⅱ)福祉工場やA型事業所(雇用型)に所属し、最低賃金が支払われるか、最低賃金の減額特例を受けている者
  3. (ⅲ)授産施設やB型事業所(非雇用型)を利用し、低賃金を余儀なくされている者

我が国では、「労働者性」を客観的かつ公平に認定する基準がないため、障害者本人の職業能力や努力を正当かつ合理的に反映した就労機会を得ることが叶わず、同等の職業能力を発揮しても支払われる工賃水準は、「良質な仕事」を確保している事業所と仕事に恵まれない事業所とでは大きな格差が認められる。

また、福祉工場やA型事業所(雇用型)の場合における最低賃金の減額特例については、地域毎に運用面で大きな差が見られることも問題である。例えば、首都圏では、最低賃金の4割(最低賃金×60%)を超えて減額されることは稀であるが、地方では7割(最低賃金×30%)以上の減額が認められる事例もある。

賃金水準の如何は、障害者本人の責任というより事業所の責任に帰属するといっても過言でない。最低賃金の減額特例の地域格差が「労働者性」の認定を曖昧かつ不公平なものにしている。その結果、非雇用型から雇用型へ移行する基準は一定ではなく、各事業所や地域の事情に依存しているのが実情である。

3.「福祉的就労」における労働者性(具体事例からの問題提起)

「福祉的就労」に身を置く障害者は、「労働者」ではなく「訓練生」とされている。しかしながら、この内の何割かはほとんど「労働者」と同じような就労実態に置かれている。以下、具体例を挙げて説明する。

■神戸育成会問題が投げかけた波紋

(月刊「ガバナンス」2007年12月号:読売新聞安田武晴記者より抜粋要約)

2007年4月、神戸東労働基準監督署は、社会福祉法人神戸育成会が運営していた3つの作業所を改善指導した。16人の知的障害者がスタッフから指導や援助を受けながら、クリーニングと菓子の製造販売をしていた。作業を通じて得られた利益は、工賃として障害者に還元され、その額は平均月2万円。全国の作業所の平均額(約7,300円)を大きく上回り、かなりの優良施設だった。高い工賃を実現するため、タイムカードで勤怠管理し、遅刻すると工賃を減額する仕組みなどを導入してやる気を促していた。(途中略)

神戸東労基署は、神戸育成会の作業所の実態が「訓練」の範囲を超えた「労働」に当たり、労働法規を適用すべき状態にあると判断した。

  • (注)上記判断は、1951年(昭和26年)に旧労働者が出した通知を根拠としている。上記神戸育成会問題を契機として、厚生労働省は、2007年5月17日「授産施設、小規模作業所等において作業に従事する障害者に対する労働基準法第9条の適用について」と題する通知を出した。新通知では、訓練等の計画が策定されている場合、下記の条件を満たせば「労働者」ではなく「訓練生」とした。
    1. ①作業の目的は訓練であることが定款などに明記されている。
    2. ②利用者ごとに訓練計画が策定されている。
    3. ③障害者または保護者との間で、訓練であることに同意している。
    4. ④作業実態が訓練計画に沿っている。
  • 但し、次の4点の内、1つでも該当すると「労働者」とみなされる。
    1. ①作業時間内であっても、受注量の増加などに応じて、能率を上げるための作業が強制されている。
    2. ②作業時間の延長や、作業日以外の日に作業の指示がある。
    3. ③欠勤・遅刻・早退に対し、工賃の減額制裁がある。
    4. ④割り当てられた作業が、決められた時間内に完成されない場合、工賃の増減や作業割り当ての停止などの制裁がある。

■社会福祉法人武蔵野千川福祉会(チャレンジャー)

((独)福祉医療機構総合情報サイト「WAM NET」より抜粋要約及び筆者取材による)

「チャレンジャー」(東京都武蔵野市)は、就労移行支援事業と就労継続B型事業を営み、ダイレクトメールの封入封緘作業、ノベルティグッズの箱詰め作業を中心に31名の知的障害者が働いている。

「チャレンジャー」は、千川福祉会が運営する4施設の内、働く力を重視し「高い工賃を支払う施設」として位置付けられている。月額工賃10万円を1つのゴールとしており、実際に5名の利用者が工賃実額10万円を超え、利用者全体でも平均工賃75,000円と高い工賃を実現させている。

生産性を上げるためには、職員は勿論のこと利用者の意識を変えることが必要と考え、16時までだった就労時間を17時まで延ばし、働く社会人として当たり前の就労時間とし、毎月実施していたレクリェーションも中止した。

納期と品質を維持し、低価格でサービスを要求される厳しい分野といえるが、納期に間に合わなければ、利用者には休憩時間の短縮や残業が求められる。

■社会福祉法人進和学園

社会福祉法人進和学園(神奈川県平塚市)の「しんわルネッサンス」においては、A型(雇用型)とB型(非雇用型)が併設され、障害者が能力や希望に応じて役割を分担しつつ、(株)研進(注)を通じて、本田技研工業(株)(以下、ホンダ)より受注している自動車部品組立加工作業を行っている。

2007年3月には、A・B型利用者を含めた全員で知的障害部門としては日本初となるISO9001認証を取得している。

  • (注)(株)研進:進和学園の授産事業の営業窓口会社。在宅就業障害者支援制度に基づく「在宅就業支援団体」に登録されている。
    1. ①しんわルネッサンス福祉工場(A型):定員30名→組立加工作業前後の判断力を要する検査・管理業務(部品受入・準備・ライン搬入・検査・出荷チェック等)平均工賃:約167,800円
    2. ②しんわルネッサンス社会就労センター(B型):定員65名→組立加工作業(一人一工程)平均工賃:約55,000円
  • (注)
    ・「しんわルネッサンス」では、上記以外に就労移行支援事業(定員15名)利用者が共に働いている。
    ・上記工賃は、2008年度実績。

上記①及び②が両方伴ってホンダへの納品が可能となる。判断力を求められる検査・管理業務ができる者、単純作業が続いても正確にこなすことができる者、どちらが欠けても部品は完成しない。①も②もホンダの発注に応えるために必要な「仕事」であり、難易度の差はあっても「働く」という行為自体に差がある訳ではない。

また、②の場合も、具体的な指示(指揮命令)に従って仕事をし、その報酬として加工賃(本棒制)を受け取っている。指揮命令に従って仕事をしている点では、①「雇用」の場合と同じであり、「請負」や「委任」の就業形態とは異なる。

上記のような事例も踏まえ、授産施設や作業所に就労する者(B型/「非雇用」型)の「労働者性」について検討すべきと考える。

障害者自立支援法では、就労移行支援事業とは別に就労継続支援事業A型・B型が設けられた。就労移行支援事業は、「雇用」に向け2年という期限を定めて「訓練」を行う事業であるため「訓練生」との位置付けは一定理解できる。一方、B型は、基本的にその施設で継続して働くことを目的とする事業である。勿論、働くための知識や能力を向上させる訓練の意味合いもあるが、主たる目的は「働く場」の提供にある。

上記事例では、明らかに「訓練」とは異なる「働く場」が提供され、「労働者」と遜色がない働き振りが見て取れる。

更に、非雇用型に所属してかなりの能力を発揮しているのに低工賃を余儀なくされている障害者が多く存在している事実(前述の「図1」における下方横線)は、仕事の確保や職場 環境等の条件さえ整えば、「労働者」として働くに相応しい能力を有する障害者が潜在的に多く存在していることを示している。

4.職業能力と処遇の「在るべき姿」

本来、下図「図2」のように、雇用型・非雇用型を含めて職業能力と処遇(賃金)が相関的な分布(グラフにおいて右肩上がりの分布)となるべきと考えられる。

「図2:職業能力と工賃の在るべき姿」

図2:職業能力と工賃の在るべき姿

雇用型と非雇用型の格差を是正し、両者が有機的に連動して、職業能力に対して合理的な賃金支給を可能とする多様な就労機会を創出する必要がある。

前述の通り、賃金の多寡や雇用と非雇用の区分は、我が国においては、利用者本人の問題に帰属するのではなく、事業所側の問題(仕事の確保や事業形態)、あるいは、事業所が所在する地域の最低賃金の減額特例の運用基準等の外部要因に依存している実態にある。

欧米先進国においては、一定の支援や保護の下に就労している障害者についても、労働法の適用を原則とする傾向がうかがえる。一定の基準が設けられているケースもあるが、例えば、フランスでは、稼得能力が30%以上有する者は「労働者」としての権利が保障され、30%に達しない者はESAT(就労支援サービス施設)での就労支援サービスを享受できるとされている。(諸外国の現状と動向については、第2章参照)

以上を踏まえ、「福祉的就労」における「労働者性」を正当に位置付けるためには、次の点が重要と考える。

(1)非雇用型(B型)における労働法規適用

雇用型=労働者(労働施策)、非雇用型=訓練生(福祉施策)の二元論ではなく、制限的にせよ非雇用型利用者にも労働者としての権利を認める立法措置が求められる。国連・障害者権利条約第27条:「あらゆる形態の雇用」には、一般就労だけではなく、いわゆる福祉的就労(非雇用型)の一部も含まれると解すべきである。

「ILO159号条約違反に関する申立書への報告」(2009.3.31付、国際労働局長)においては、「条約違反」との明言はないが、授産施設(B型事業)への労働法規適用の必要性を示唆し、「授産施設における障害者が行う作業を、妥当な範囲で、労働法の範囲内に収めることは極めて重要であろうと思われる、と結論する」(第75項目)と記されている。

(2)客観的かつ公平な職業能力評価基準の確立

日本では、本人の職業能力ではなく所属する事業所の形態(雇用型・非雇用型)、あるいは、事業所所在地の最低賃金減額特例の運用基準によって、労働者か訓練生かに区分されてしまう。

労働者性を客観的かつ公平に認定する何らかの職業能力評価基準を確立することが必要と考える。

(3)最低賃金の減額特例における地域格差の是正

労働者には、最低賃金法が適用されるが、我が国の場合、首都圏と地方とで最低賃金の減額特例の運用に著しい格差が認められる。

減額特例が大幅に認められる県においては、雇用型(A型)が比較的容易に設立され、そこで働く障害者は労働者としての権利が保障される。一方、減額特例の幅が小さい首都圏においては、相当高い平均工賃を実現しても雇用型(A型)への移行は困難であり、非雇用型(B型)に止まらざるを得ず、当該事業所の利用者は労働者としての権利を保障されることはない。

(上記3.で事例紹介として挙げた「チャレンジャー」(東京都武蔵野市)や進和学園(神奈川県平塚市)のB型事業は、最低賃金の減額特例が大幅に認められる他の県であればA型に移行できる賃金水準を実現している)

同程度の能力を発揮し、たとえ工賃水準に遜色がなくても、最低賃金の減額特例が認められない限り、労働者ではなく訓練生とされる矛盾と不公平を解消せねばならない。

5.「福祉的就労」の底上げの必要性(福祉と労働の格差是正)

障害者の就労対策を論ずる場合、非雇用型(B型)における労働者性の欠如に本質的な問題があることは前述の通りである。

一方、あまりに低賃金で貧困な実態にある非雇用型(B型)、いわゆる「福祉的就労」の賃金水準を引き上げ、全体の底上げを図ることも重要である。(B型は、「BからZまで」と言って良い程多様な実情にあるが、平均的な工賃水準は月額1万円台と低水準である)

障害者自立支援法においては、就労移行支援事業が高い報酬単価のもとに脚光を浴び、「福祉から雇用へ!」が合言葉とされている。「福祉的就労」の低工賃では自立は困難であり、自立のためには「雇用」に向かわねばならないという構図が前提とされている。また、せっかく「雇用」が叶った障害者が、人間関係その他の理由で退職を余儀なくされ、福祉施設に戻って来てしまう事例が多く見受けられる。そのため、就労移行に加えて、職場への「定着支援」をどうするかが喫緊な課題として浮上している。「障害者就業・生活支援センター」の増設(平成21年度厚生労働省予算概算要求:205センター→285センター、10.72億円)をはじめ、種々の対策が論じられている一方で、マンパワーの限界が叫ばれている。

このような「福祉から雇用へ!」という「雇用」至上主義のみでは、障害者の就労対策は十分とは言えない。障害の程度や特性、本人の性格、能力、希望、ニーズ等に対応した、多様な「就労の場」を創出する必要がある。「雇用」(労働)と「非雇用」(福祉)の格差を現状のまま放置して、あるいは、両者の格差を前提に置いた就労移行や職場への定着支援には、限界があると言わざるを得ない。両者を有機的に結び付け、格差を是正して行くことが求められる。

また、障害者の所得保障については、西欧流の「保護雇用」を範とすべきとの意見が多く出されている。日本においては、明治維新後の近代化の流れの中で「西欧化」が叫ばれ、以来、西欧に対する憧憬論が根強く形成されて来た。福祉国家を巡る論議も例外ではない。

しかしながら、我が国においては、高福祉高負担を前提とする西欧流の「保護雇用」は、財政的にも限界があり、かつ国民のコンセンサスを形成することも現時点では困難と思われる。また、給付への依存を安易に助長するような「保護雇用」であってはならない。働く意欲と誇りを重視し、「努力した者が報われる」という施策を講ずるべきと考える。

かかる観点より、「福祉的就労」における当面の対策としては、「雇用」に基軸を置きつつも「雇用」一辺倒ではなく、また、コストを「良質な仕事」の発注という形で官公需や民間企業より還元する制度の導入・拡充が合理的かつ有効と考える。

ここでは、「福祉的就労」の底上げ策として、下表記載の諸点を課題として挙げておきたい。各課題の詳細を論ずることは、本研究会の目的ではないので箇条書きに留めるが、これらの施策と「労働者性」を正当に位置付けることが肝要である。今後の立法措置及び制度改定に向けた論議が深まり、具体的な動きに進展することを切に期待したい。

<「福祉的就労」の底上げ策>

1.良質な「仕事」の確保

(1)官公需の優先発注

(2)企業に対する発注奨励策

  1. ①「みなし雇用制度」:発注(非雇用)の場合も、企業の法定雇用率に加算する。(フランス等で先例あり)
  2. ②発注企業への助成金支給:「在宅就業障害者支援制度」による特例調整金・特例報奨金が導入されているが、この種の助成策を拡充して行く必要がある。
  3. ③優遇税制(時限立法ではなく継続税制へ。対象の拡大)

(3)企業内就労(施設外就労)の拡充

(障害者本人、企業、福祉事業者の何れにもメリットが大きい)

2.加工賃の増減を反映した支援費

福祉施設に対する支援費について、工賃加算等を更に拡大し、福祉施設における工賃引き上げのインセンティブを喚起する必要がある。

3.福祉施設(事業者)の変革

  1. (1)組織・職員の目標設定と達成度評価(PDCAサイクル)
  2. (2)加工賃の増減を反映した職員処遇(障害者本人と同じ「土俵」に乗る)
  3. (3)「価格・品質・納期」の達成(「作品」から「商品」へ)

<「福祉的就労」の底上げ(「福祉」と「労働」の格差是正)>

福祉的就労の現行制度と在るべき制度

画像説明3