特集／公共交通とアクセス

障害者用交通機関：人権対コスト（抄訳）

Accessible Transportation:Human Rights…Versus…Costs

Edward R.Smith^＊

T.F.Riggar^＊＊

　本論文は、障害者のための交通対策として既存のバスにリフトをつけたメインストリーム（レギュラーサービス）の対策でやるか、それとも障害者専用のパラトランジット（ドア・ツー・ドアのリフト等のついた小型のバンによるサービス）で対応するかについて、行政側と公共交通企業側とのたたかいの経緯について書かれたものである。その立場は、障害者を支援するグループの立場と意見を反映している。

緒言

　過去10～15年の間、障害者を配慮した公共交通（バス・鉄道）の提唱者と交通事業者は厳しい政治対決を続けている。どのようなタイプの障害者用交通機関を整備すべきかについて、双方の意見が一致しないのである。障害者の側はあらゆる交通機関を平等に利用できるようにすべきだと主張し、一方、交通事業者や担当の行政官は、障害者専用のサービスをある程度取り入れることにより平等なモビリティを確保することを主張している（Fielding、1982）。この「人権対コスト」の対立は、相反するイデオロギーと政治的軋轢という、古典的な図式を反映している。この論文は、障害者にも利用できる交通機関の整備に関する連邦政府の立法・行政の展開と進展を総括するものである。公共の交通機関を障害者が利用できるようにするのにかかるコストと、利用が可能となる障害者がどの程度増加するかについても検討するつもりである。

「障害者のための交通対策」の立法の歴史

　障害者のための交通にかかわる計画を支配する連邦政府の規定の歴史は、1944年の社会保障法修正法にまでさかのぼる。この修正法は、高齢者や盲人、障害者の移動を援助するというものであった。そして1944年の修正法以来、連邦政府は政策決定にあたり、常に上記の人々をターゲットとして交通サービスを行う努力をしてきた。

　1964年には都市大量輸送法（Urban Mass Transportation Act；ＵＭＴＡ）が可決した。この法案は、国内の衰退しつつある輸送システムに連邦政府の補助をするというものであった。ＵＭＴＡ法では障害者の公共交通に関連する予算は組まれていなかったが、1970年、ニューヨーク出身の連邦議会議員Mario Biaggi氏は、1964年のＵＭＴＡ法の第16条（ａ）という重要な修正法案を提議した（Fielding，1982）。Biaggi修正法〔第16条（ａ）項〕はただちに、高齢者や障害者も一般のアメリカ人と同じく大量交通機関とそのサービスを利用することができるようにすべきである、との政策として推進されることとなった（Fielding，1982）。しかし、この修正法は、障害者に対するサービスについて具体的に特定してはいなかったため、公共交通（バス・鉄道）に障害者配慮をしてメインの交通機関を使えるようにすべきだとするグループと、公共交通とは別建ての障害者専用の交通機関（例えば、ハンディキャブのような手段）にすべきだとするグループとの間にかなりの物議をかもす結果となったのである。

　障害者の保護を目指した国の条例の中には、必ずしも交通機関に関する法令に基づいていないものもあった。その一例が1973年の連邦援助高速道路法（Federal-Aid Highway Act）の修正法165（ｂ）である（官報第41号、18,234項、1976年）。第165条は、連邦政府の補助を受ける公共輸送システムは障害者にも利用できるものでなければならないと規定しているが、第165条（ｂ）は、この法令に基づいて実施されるプロジェクトは車いす使用者が有効に利用できるよう計画、設計、施工、運行されなければならないとしている。第165条（ｂ）はワシントンＤ．Ｃ．の地下鉄（Metropolitan Rapid Transit System；ＭＥＴＲＯ）の障害者対策への補助金の支給という形で、直ちに実現した。このように、ワシントンの地下鉄の障害者用設備資金を1973年の高速道路法の連邦政府援助に上乗せすることにより、議会は、高速道路と公共輸送の双方を障害者用に整備する費用の支出を、連邦政府の義務として確立したのである（Fielding,1982）。

　障害者の人権について言えば、1973年のリハビリテーション法は他のどんな交通法令よりも重要であり、政策決定や多くの障害者の生活に画期的な変化をもたらし、次のように規定している。

　「障害を持っているからといって…連邦政府の補助を受けている…いかなる計画や事業においても…参加を締め出されたり、差別を受けることがあってはならない。」

　1973年から1976年までは、病院、大学、運輸関係当局、州や地方自治体などは、第504条の実施をうまく回避してきた。実際、この状態は､1976年に、カーター政権のもとで保健教育福祉省（Department of Health ，Education and Welfare；ＨＥＷ）に対し、第504条の障害者用設備基準に従うように、との行政命令が出されるまで続いた。この行政命令の結果、ＨＥＷは同省ならびに他の機関のために、平等に参加できる権利を確保するためのガイドラインを開発するという難問を抱えることになった。

　第504条に忠実に従っているのが、1974年の連邦大量交通機関援助法であった。この法令は、オフピーク時に都市交通システムを利用する高齢者や障害者の料金を半額にし、さらに、ＵＭＴＡ第16条（ｂ）２項に従い、このような人たちに輸送サービスを行っている民間の非営利団体に対し、補助金を支給するというものであった。議会は1975年には、引き続き、第16条（ｂ）２項の２度目の修正を行った。この修正法は、新型のバスにはすべて障害者や高齢者が利用できるような設備を整えておくことを義務付けている。さらに、運輸長官は、公共交通に代わる障害者専用の輸送サービスを設けている地域に関しては、第二の修正法に対し、例外を認める権限を与えられていたのである。このように、当局が例外を認めることが出来るようになったため、米国運輸省（Department of Trasportation；ＤＯＴ）に、必要なサービスのタイプを任意に決定する権限を与える結果になった。

　1978年及び1980年のClarkの論文では、ＤＯＴのあいまいともいえる立法命令のために、担当部署は障害者のための交通機関に対し、相矛盾する指令を発することになった、と指摘している。例えば、1976年４月には、運輸省は、バス製造業者に対し、障害者用設備のオプションを設けることを義務付ける実施基準を発布した（官報第40号、39項）。これら障害者用のオプションには、車いす用リフトやスロープ、床表面の滑り止め、通行可能な車内通路、最低一個の固定用具（例；車いす固定装置）をすべてのバスに取り付けることなどが含まれていた。しかし、この規定が定められた時点には、障害者用に整備されたバスは市場に出回っていなかった。このように、ＤＯＴの指令は混乱を招くものだったのである（Stanfield，1979）。

　1976年、ＤＯＴはついに「特別な努力」という名称のユニークな基準を条例により定めた（官報第41号、85項）。一般資本助成金と運行補助金を受けるには、公共交通を運営している地方当局は障害をもつ乗客のため全「特別な努力」プロジェクトを実施しなければならない。また、この特別な努力の規定には、交通計画の資金助成を申請する場合には、障害者用のサービスや施設等の計画に対する十分な「特別な努力」を示す必要がある、との規定もある。しかも、すべての計画は障害者の利益になるものであることが証明されなければならないのであった。その上、「特別な努力」の規定によれば、すでに計画されている交通プロジェクトにおいては、障害者用設備に「しかるべき進歩」が示される必要があった。にもかかわらず、ＤＯＴは「しかるべき進歩」の基準を明示しなかったのである。

　この年の終わりに、ＤＯＴは都市交通バスの設計仕様を提議した（官報第41号、202項）。提示された仕様は、「トランスバス」と呼ばれる設計試作品に匹敵するものであった（官報第40号、39項）。トランスバスは低床式バスで、前方の床高が４～５インチ低くなったものである（Stanfield，1979）。このようなバスが建造されれば、障害者にとって便利であったであろう。しかし残念ながら、トランスバスを製造できると思われた２社とも、このバスの製造契約に同意しなかったのである。

　デニス・キャノン（連邦政府に勤める障害者）（1980）によれば、入札をしないと決めたのは、上記の２社がＵＭＴＡを説得して、個別にしか製造出来ないような仕様を書かせたためであったようだ。この時、ＤＯＴはすでにトランスバス開発のために3,000万ドルも投資していた。結局このトランスバス計画は、地方の交通当局に、小型特殊バスなどの代替輸送手段の提供を義務付けた「特別な努力」条項を完全削除する結果になった。こうしてトランスバス計画の挫折とＤＯＴ政策の逆転の及ぼした実質的影響として、地方の交通当局の努力は狭められ、現在使用中のバスにあまり信用のおけない車いすリフトを設置するだけという改修に限られることになってしまった。

　1979年、ＤＯＴは完全なアクセスすなわち「メインストリーム」を規定した第２の条例を出した（官報第44号、106項）。「メインストリーム」とは、障害者が障害をもたない人たちとともにすることを意味する。この法は、各種交通機関を完全にアクセシブルにするまでの時間枠を設定していたが、その後全米公共交通協会（the American Public Transit Association；ＡＰＴＡ）を代表とする交通業界が起こした訴訟により、この1979年の条例の合法性は、疑問視されることになった。

　1981年の全米公共交通協会対ルイス訴訟（655Ｆ.2nd 1272）において法廷は、第504条に基づく1979年のＤＯＴ条例は「あまりに大量かつ高価な」改修を要求しているとの判決を下した。この判決をうけてＤＯＴは1981年７月21日、第三の条例を発布した（官報第46号、138項）。これは実質的には1976年の「特別な努力」制度へ戻るものでこれで1979年のメインストリーム条例は廃棄された。

　さらにＤＯＴはいくつかの条例を提案した。この中で「サービス基準」を規定し、加えて交通供給者の、コストに限界を設けた（官報第48号、175項）。このサービスの基準とは、障害者専用交通サービスは、一般交通と同じ地域で、同じ日、同じ時間帯に、障害者、非障害者を問わず利用できるものでなければならない、というものであった。さらに、障害者の専用輸送サービス利用料金は、一般市民の公共交通費と同等でなければならないことになっていた。また、サービス基準は、ウエイティングリストの使用を禁じ、専用サービスを利用する障害者の待ち時間も制限していた。また、外出目的を規制したり、目的によってサービスに優先順位をつけることも禁止している。ところで、サービス基準条例に関するコメントは1983年11月７日の日付になっているのに、最終的には条例自体は発布されていないのも、なかなか興味深い。

コストは？受益者は何人？

　上記のような経緯を経て1979年のＤＯＴ条例は、504条を実施するための最終的条例として出されたものであった。1979条例では、国庫補助を受ける交通機関は、バスなら車いすリフトを、地下鉄ならエレベータを設置し、自社の交通システムを「完全にアクセシブル」なものにしなければならなかった。巨額の費用がかかり、運輸省の規則が複雑なことから、これはすべての公共交通システムに大きな影響を及ぼす、との議論が発布後ただちに起こった（Clark，1980）。運輸省では、シューヨーク市、フィラデルフィア、シカゴ、ボストン、クリーブランドの比較的古い高速交通システム（鉄道）を改修するのに18億ドルかかるだろうと推計していた。しかし交通関係者は、その試算は少なすぎると反論した。交通業界をとりまとめているＡＰＴＡは、上記の５都市の大量交通システムの30年間の改修費用は、30～50億ドルと予測した（Clark，1980）。この反対意見により、運輸省は以前の試算を見直すため、第二、第三の調査を命じた。そして最終的に運輸省は、実施期間50年の総費用を50億ドル以上との推計に達した。

　正確な同意額に関してはまだ議論の余地があるものの、投資に対する利益を得る障害者の数の問題も残っている。その他以下の問題がある：（ａ）新設あるいは改修された交通システムを利用して、以前より多くの外出ができるようになる障害者の割合、（ｂ）障害者が外出できる回数の増加数。

　上記の問題点に答えるため、運輸省のＵＭＴＡや国会予算局（the Congressional Budgeting Office；ＣＢＯ）ではいくつかの調査を行った。ＵＭＴＡの調査によれば、障害者用（新設あるいは改修）交通システムの新たな利用者は14万3,900人だが、障害者専用のドア・ツー・ドア（小型バンなど）サービスの利用者もさらに163万9,700人増えるであろう。２種のシステムの恩恵を受ける人の数を比較すると、障害者専用サービスの受益者の方が、134万4,200人も多く、これは障害者も利用できるように整備された公共交通（バス・鉄道等）の利用者の２倍にもなる。しかも、障害者専用交通サービスの年間利用回数は、障害者用設備のある交通機関の予定利用回数の３倍にあたる１億7,760万回増えるとみられている。

　一般に、ＣＢＯ調査の影響推定は、ＵＭＴＡより低かった。ＣＢＯの調査では２種の交通機関の利用数の推計は類似していたが、これについてＣＢＯは興味深い推論を示している。ＣＢＯの予測では、重度障害者に関して言えば、障害者専用サービスの利用者は26％であるのに対し、障害者用に整備された一般交通機関の利用者は７％に過ぎないのである。従って、ＵＭＴＡとＣＢＯのどちらの調査からも、障害者専用交通サービスの方が公共交通機関を切望している障害者にとって有効であろうと推論される（ＵＭＴＡレポート、1978）。^※

障害者整備が不十分

　運輸関係の団体は、たとえ物理的障害は取り除かれようとも、大量交通機関を利用しようという障害者はほとんどないだろうと主張する（Donnelly，1980）。例えば、セントルイスの交通システムは、およそ157台のバスに以前から車いすリフトが取り付けられているという最も進んだものであるが、車いすの平均利用回数は、障害者用に整備されたバスの320運行回数に対して、１回の割合であった（Casey，1979）。さらに、セントルイスの障害者用の設備のあるバスの40％はいつでも出動できるわけではなかった（Clark，1978）。同じような交通システムの利用状況から、リフト付きバスの利用者は極端に少ないことが判明する（Stanfield，1982）。

　セントルイスでの交通システムの試みは失敗だったとよくいわれているが（Casey,1979）、アクセシブル・バスによる固定路線サービスを設けることができず利用者が増えなかった理由はいろいろいわれている。基本的な問題点の第一は、計画段階で消費者（障害者）が参加しなかったことに端を発している（Booz-Allen ＆ Hamilton，1980）。市民諮問委員会を設置しなかったので、障害をもつ消費者は、結果的に設定されたサービスに関してもほとんど影響力をもたなかった。第二にルート決定において、利用が極めて高いルートにバスを集中させるのではなく、利用者が少ない地域に拡散したサービスを行ったことである。第三は、運転手のリフト等の操作方法等の訓練不足である。

　従って、セントルイスの実例が否定的なものだったからといって、障害者用に整備された路線バスサービスを行うことはないとの主張には同調するわけにはいかないであろう。

アクセス対コスト、あるいは分離による平等か？

　第504条の施行に伴い、組織的障害者運動も発展してきた（Bowe，1978；Clark，1978；Donnelly，1980；Wallin，1982）。精力的な陳情活動の末、運動家達は、障害者にとって利用しにくい交通機関の問題に、アメリカ国民と議会の関心を向けさせることに成功した。このような活動が、障害者が利用できる交通機関に対する道徳的・理念的基礎を築いたのである（Fielding，1982）。この結果、障害者は徐々に公共交通の代わりとしての障害者専用の交通サービスを拒否するようになってきた。彼らにとって、これは「分離による平等」な扱いにすぎなかったからである（Clark，1980；Donnelly，1980；Fielding，1982）。障害者はまた、公共交通に代わる障害者専用サービスは、障害者は有能で生産的な人たちではなく、むしろ依存的で健常者のお荷物になる人たち、というマイナスのイメージを押し付けるものだ、と論じている。障害者支援組織も、障害者専用サービスには反対のようである。障害者はただ、他の人たちと同じようにバスに乗りたいだけなのである。ＡＰＴＡはすべての交通システムにアクセシブルバスを必要とするような規定には、絶対反対である。障害者が公共交通を利用したいとしても、代替の障害者専用サービス（小型のバンなど）を整備すべきだと主張している（Stanfield，1978）。障害者は公共交通を利用するのは第504条で認められた権利であると主張しているのに対し、運輸関係団体は、第504条の制定の歴史はあいまいで混乱しているので、議会の真意をはっきりつかむことはできない、といっている（Clark，1978；Donnelly，1980；Clark，1980）。

結語

　障害者運動の擁護者と交通事業者の対立は、人権問題、すなわち交通機関を平等に利用する権利と障害者の平等権対コスト、すなわち費用効率と財政上の責任という交通事業側の懸念の対立であると考えてよいであろう。特に、固定路線バスを障害者が利用できるように整備すべきであるかどうか、その代わりに何らかの障害者専用の交通サービス（パラトランジット〔リフト等の設備を備えたドア・ツー・ドアサービスの車両；例えば、小型バンなど〕）を開発すべきかどうか、などに関して、双方の意見は相反している。障害者運動の擁護者たちの主張は、障害者も含めてすべての人は、公共交通機関を利用する権利を平等にもっている、というものである。しかも、この何人も奪うことのできない権利は、連邦政府や州の法律ばかりでなく、合衆国憲法によって保証されているのである。分離による平等論は、理論上は法廷で否決されたが、実際には障害者専用交通サービスの開発は進み、実施されてきた。例えば、ドアからドア、あるいは街角から街角への障害者専用交通サービスは、全国で行われている。このようなサービスにより、障害者は遠くのバス停まで行ったり、悪天候の中をわざわざ外出しなくてもよくなっている。しかし、場合によっては障害者専用交通サービスの方が有効な手段であると思われたとしても、これには制約があり、平等なサービスの提供ということにならない場合が多い。例えば、このような障害者専用の交通サービスは予約に時間がかかり、緊急時や気ままな外出には利用できない、などの制約が大きいことである。

　障害者の交通ニードを満たすには、平均して健常者の交通より費用がかかることを認識しておく必要がある（合衆国一般会計局、1982）。しかし、この事実を認めたとしても、交通機関のアクセシビリティの整備と、最適な費用効果が期待できる交通システムを開発する方法の妥協点を見い出さなければならない。グラム―ルドマン―ホリングズ法により、交通助成財政上大幅に削減されたため問題を解決することがより一層困難となった。

　固定路線をアクセシブルにするか、もしくは障害者専用交通サービスか、のどちらかの方法を選ぶのが最善かは、非常に難しい問題であるということが分かってきた。

　現在実施されているアクセシブルな交通システムはごくわずかなので、政策決定者にとって、アクセシブルな固定路線サービスの価格を決定するのは、障害者専用交通サービス以上に難しいことである。しかも、このようなシステムにかかわるコストにばらつきが大きいことや、比較対象となる類似の交通システムがほとんどないので、需要量を計算すること自体が困難で、分析や比較がほとんど不可能である。

　この重要な交通問題に関連して、リハビリテーション専門職はリハビリテーションと公共交通システムどちらにも精通し、すでに確立されたリハビリテーションの側から、交通システムに対する要望や問題点、障害、誘因等についてさらに詳しく評価すれば、交通機関の障害者用整備をさらに推進することができるであろう。また地域レベルでのリハビリテーション専門職の適切な役割は、患者を励まし、一般社会に参加し、手近なあらゆる手段を利用し、アクセシブルなシステムの開発のために行政官に相談したり助言したりさせることである。ここで検討したデータやこれまでの経過を参考に、関係者は、一層厳密かつ効果的に、障害者のニーズを伝えたり是正するための討論を開始することができるであろう。

（Journal of Rehabilitation April/May/June 1988）

参考文献　略

^＊南イリノイ大学リハビリテーション部
^＊＊南イリノイ大学教授
^＊＊＊翻訳協力　横山和子
^＊＊＊＊翻訳監修　秋山哲男
^※訳注：米国の場合、バス・鉄道の発達は日本に比べ極めて少ない状況下にある。従って、障害者専用の方が、有利な都市が多い。日本では道路が極めて狭いので、公共交通整備の有効性は米国よりはるかに高い。

（財）日本障害者リハビリテーション協会発行
「リハビリテーション研究」
1990年２月（第62号）27頁～32頁