精神保健法の成立をめぐって

―精神障害者施策の最近の動向―

秋元波留夫 ^＊

１．精神障害者法制度の変遷

　国の精神障害者施策の端的な表現である法制度の最近の動向を理解するためには、その起源に遡って変遷の歴史に考察を加える必要がある。今世紀のはじめに制定された精神病者監護法以後の精神障害者法制度の変遷は次の通りである。

　この変遷は国の精神障害者に対する認識、精神障害者観の変化の反映であり、この変遷の跡を辿ることは、今日の精神障害者施策の動向を理解する助けになるだろう。何故ならば一見進歩したかに見える現在の精神障害者法制度に過去の遺物、例えば精神病者監護法の｢監護義務者｣が現行法の｢保護者｣として、病院法の｢代用病院｣が現行法の｢指定病院｣として綿々と受け継がれているからである。

　今世紀のはじめに制定された精神障害者に関するわが国最初の法律である精神病者監護法は、明治政府が、各種法制度の整備を進めている過程で、刑法（1880）、民法（1890）に続いて制定した、23条の簡単な法律だが、この法律制定の目的は当時野放しになっていた精神病者の私宅監置（座敷牢などに閉じ込めること）を、警察の許可制にして取り締まること、監護義務者の制度を設けて監置の責任を障害者家族に負わせることであった。この法律で示された国の精神病者観は精神病者は社会から隔離、監禁しなければならない狂暴で危険な存在と見做すことであり、監禁した患者の監視の責任を家族に負担させることであった。この法律では精神病院（癲狂院と呼ばれた）も入院患者を鉄鎖で拘束することを義務づけられた。この悪法のもとで合法化された座敷牢は全国にひろがった。その実情を全国にわたってつぶさに調査した東京大学教授呉秀三（1865～1932）らは｢精神病者私宅監置ノ実況及ビ其統計的観察｣（1918）を著わして、その悲惨な状況を明らかにして、非人道的な精神病者監護法の廃止と国立および、道府県立精神病院建設のための新しい法律の制定を訴えた。｢わが国十何万の精神病者はこの病を受けたるの不幸のほかに、この国に生まれたるの不幸を重ぬるものというべし｣という有名な言葉はこの報告のなかに書かれている。呉らの報告が議会を動かして｢精神病院法｣の制定をみたのは1919年(大正８年)のことである。

　しかし、呉らの要望に反して、この法律は国立病院の設置を規定せず、また道府県に精神病院の設置を義務づけないばかりか、民間の代用病院制度を設けたことなどの欠陥のために、民間病院は若干増加したが、公立精神病院の設置は遅々として進まなかった。その上、精神病者監護法がそっくりそのまま温存されたから、当然の結果として私宅監置はますます増加した。精神病院法制定から15年経った1935年、公立精神病院はわずかに9施設、入院患者２千、私立病院は93施設、入院患者１万７千であるのに対して、私宅監置は７千余の多数にのぼっていた。

　このような国家的恥辱ともいうべき精神障害者施策不在の状況が多少とも改められるようになったのは、戦後のことである。敗戦から５年たった1950年（昭和25年）、｢精神衛生法｣という近代国家なみの新しい名前を用いた法律が初めて制定された。精神衛生法の制定はまさにわが国の精神障害者施策のあけぼのであった。それ以後、精神医学の進歩、障害者人権意識の高まり、当事者運動の前進などの要因によって、精神衛生法の数次の一部改正をへて、1987年（昭和62年）｢精神保健法｣と改められ、さらに1995年（平成７年）｢精神保健及び精神障害者の福祉に関する法律（略称精神保健福祉法)｣と変わった。

　精神衛生法から精神保健法、さらには精神保健福祉法への法制度の変遷は精神障害者施策の変遷の表現であり、次のように法律の目的の記述の変遷にこれを読み取ることができる。

　｢この法律は、精神障害者等の医療及び保護を行ない、且つ、その発生の予防に努めることによって、国民の精神的健康の保持及び向上を図ることを目的とする。｣(精神衛生法第1条目的)

　｢この法律は、精神障害者等の医療及び保護を行い、その社会復帰を促進し、並びにその発生の予防その他国民の精神的健康の保持及び増進に努めることによって、精神障害者等の福祉の増進及び国民の精神保健の向上を図ることを目的とする｣（精神保健法第1条目的）

　｢この法律は、精神障害者等の医療及び保護を行い、その社会復帰の促進及びその自立と社会経済活動への参加の促進のために必要な援助を行い、並びにその発生の予防その他国民の精神的健康の保持及び増進に努めることによって、精神障害者等の福祉の増進及び国民の精神保健の向上を図ることを目的とする｣（精神保健福祉法第1条目的）

　このように、法の目的が精神衛生法（1950年）では｢医療及び保護｣であったのが、精神保健法（1987年）ではそれに社会復帰が加わり、さらに精神保健福祉法（1995年）では、それらに加えて｢自立と社会経済活動への参加｣が謳われている。わが国の精神障害者施策を｢医療及び保護｣だけという、精神病院法（1919年）以来半世紀以上にわたって続けられてきた施設隔離一辺倒の施策から、｢社会復帰｣、さらには｢自立と社会経済活動への参加｣を施策の目的に加えるように変化せしめた要因として、第１に、1960年代にはじまる有力な抗精神病薬の開発、作業療法、行動療法などの病院内リハビリテーションの進歩によって、難治とされていた精神病の治療が進み、退院して地域で普通の暮らしをする人が増えたこと、第２に、民間の共同作業所、共同ホームなど地域で生活する精神障害者の人たちの｢社会復帰｣を支える活動が全国にひろがり、その活動の中から福祉工場、ソーシァルファームのような｢自立と社会経済活動への参加｣、すなわち経済的、社会的自立を可能にする仕組みが育ってきたこと、そして第３に、最も大事なことだが、このような主として民間の創造的活動によって支えられている地域リハビリテーションの現状からみてあまりにも立ち後れている精神保健制度の改正、整備を求める民間関係団体の要求運動が1980年代から熾烈になったことを挙げることができるだろう。

　このようにわが国の精神障害者法制度およびこれに規定される施策は主として３つの要因によって変遷しているが、きわめて遺憾なことはこの変遷が精神医学、リハビリテーション医学の研究成果、就中精神障害当事者の要請に正しく応えるものではないことである。精神保健法、とくに昨年実施された精神保健福祉法についてこの観点から考察を加えることにする。

２. 精神保健法の成立と精神保健福祉法への変質

　精神衛生法が精神保健法に改められたのはよく知られているように、宇都宮病院の不祥事件を契機として精神保健体制の不備に対する国の内外からの批判が高まり、ひいては時代遅れとなった法制度の抜本的改正を求める世論が政府を動かしたからである。精神衛生法は精神保健法と名前が変わり、任意入院、応急入院、精神保健指定医、精神医療審査会など、医療を受ける精神障害者の人権に配慮した規定の改正、新設が行われるとともに、社会復帰に関する施策がはじめて成文化され、精神衛生法に比較して、次の通り若干の改善が加えられた。

　しかし、その中身は、精神障害者の不完全な定義、改正の目玉とされた社会復帰施策にリハビリテーション医学の視点が欠落するなど不十分なところが多く、とくに精神障害者家族の悲願である保護義務者制度（比較法学からのSalzbergの鋭い批判がある）の改正が見送られ、その早急の見直しが各方面から要望された。この法律の附則に｢政府は、この法律施行後5年をめどとして、新法の規定の施行の状況及び精神保健を取り巻く環境の変化を勘案し、必要があると認めるときは、新法の規定について検討を加え、その結果にもとづいて所要の措置を講ずるものとする｣（附則第２条）とこの種の法律としてはじめて見直しが、｢必要があると認めるときは｣という逃げ口上がお役人の作文らしく付け加えられているにせよ、約束されたことはこの法律の不十分であることの証しでもある。この附則の実行を迫る世論に押されて施行後５年目の1993年、その一部改正が行なわれたが、国会で承認された改正法は精神保健関係者の期待からはるかに遠い、改正の名に値しないものであった。

　改正が強く望まれていた精神障害者の定義は、これまでの｢精神障害者とは精神病者（中毒性精神病者を含む）、精神薄弱者及び精神病質者をいう｣から｢精神障害者とは、精神分裂病、中毒性精神病、精神薄弱、精神病質その他の精神疾患を有する者をいう｣に変わったが、これは精神医学およびリハビリテーション医学の見地から到底首肯できない間違った定義である。精神分裂病、中毒性精神病は疾患であるが、精神薄弱と精神病質は疾患ではなく、発達障害であるし、精神障害者（その全部ではないが）は医療の対象としての疾患を持つ人（患者）であるとともに、リハビリテーションの対象としての障害者であることがこの定義では没却されているからである。｢精神障害者とは精神病者である｣という定義がそっくりそのまま｢福祉（実はリハビリテーション）」を標榜する精神保健福祉法にも受け継がれているのは奇怪というほかはない。肝心の保護義務者の規定も名前を保護者と変えただけで、中身はこれまでと変わらず、精神障害を持つ肉親の保護、監視を家族に義務づけている。

　精神保健関係者を最も驚かし、かつ[唖]然とさせたのはこの改正で突如として｢浮上｣した｢精神障害者社会復帰促進センター｣なるものである。全国にたった１つしか作らないという代物のために独立の１章が設けられ、詳細な規定が書かれている。珍妙な規定で読者に是非読んで頂きたいが、さわりのところだけを紹介しておく。

　まず一番大事なこのセンターの役目は何かというと、(1)精神障害者の社会復帰の促進に資するための啓発活動及び広報活動を行うこと、(2)精神障害者の社会復帰の実例に即して、精神障害者の社会復帰の促進を図るための訓練及び指導に関する研究開発を行うこと、(3)前号に掲げるもののほか、精神障害者の社会復帰の促進に関する研究を行うこと、(4)精神障害者の社会復帰の促進を図るため、第2号の規定による研究開発の成果又は前号の規定による研究の成果を、定期的に又は時宜に応じて提供すること、(5)精神障害者の社会復帰の促進を図るための事業の業務に関し、当該事業に従事するもの及び当該事業に従事しようとする者に対して研修を行うこと、(6)前各号に掲げるもののほか、精神障害者の社会復帰を促進するために必要な業務を行うこと（第51条の３）、となっている。

　読者はおそらくこの社会復帰（正しくは精神科リハビリテーション）を推進するための研究、教育、啓発の業務こそ国が設置した｢国立精神神経センター精神保健研究所｣が担うべき任務であり、センターに指定するのに相応しいと思うに違いない。ところがこの案を作ったお役人の眼中には精神保健研究所は全く存在しなかったようで、民間の法人格を持つ団体で、厚生大臣が適格と認めたものを｢その申請により、全国を通じて一個に限り、精神障害者社会復帰促進センターとして指定する｣（第51条の２）と定めた。もしセンターが全国を通じて一個に限るというのなら、何故国が作った精神保健研究所を活用しないのか理解に苦しむところであるし、新しくセンターを作り、運営するのは税金の無駄使いというものである。

　1994年７月１日、財団法人全国精神障害者家族会連合会（全家連）が厚生大臣のおめがねにかなってわが国でただ１つの｢精神障害者社会復帰促進センター｣として指定され、全家連が経営する恵友記念会館全国精神保健福祉センターがこれに充当され、センター長に全家連理事長が就任している。なんのことはない、このセンターは特定の一団体のために作られたようなものである。ここで問題なのは、センターが全家連の独占となったことである。いま、全国には精神障害者の社会復帰の実践、研究及び研修に取り組み、先駆的な業績を挙げ、第51条の３の規定にあるような業務を｢適性かつ確実に｣に行うことのできる法人が少なくない。

　国が真に精神障害者の地域リハビリテーションを重視するのであるならば、精神保健研究所の強化、都道府県精神保健センターの整備とともに｢精神障害者社会復帰促進センター｣の指定を一個に限ることなく、それに相応しい能力を持つ法人に指定の範囲をひろげ、ひろく全国にわたって精神障害者の｢社会復帰の促進｣を図るべきである。

　このように1993年改正案は間違いや不備の点が多い不完全なものであったから、改正案の国会通過にあたって、(1)精神障害者の定義について引き続き検討を行うこと、(2)保護者制度のあり方について公的後見人を含めて検討すること、(3)社会復帰施設、地域生活援助事業、小規模作業所等に対する支援の充実を図ること、(4)精神科ソーシャルワーカー及び臨床心理技術者の国家資格制度の創設について検討すること、(5)精神障害者に関する各種資格制限及び利用制限について引き続き検討すること、(6)社会保険診療報酬の改定に当たっては、精神障害者の社会復帰を促進するという観点や精神病院等の経営実態等を踏まえ、必要に応じ、所用の措置を講じ、その経営の安定等が図られるよう努めることなどが衆・参両院厚生委員会の附帯決議として要望された。また、前回と同様施行５年後の見直しが附則で約束された。

　私たち精神保健関係者はこの不完全な1993年改正精神保健法が1998年の見直しで是正されることを期待した。ところが、法改正から僅か1年半ほどしか経っていない1995年、全く唐突に改正案が浮上して、関係者の十分な論議がないまま、５月12日参議院で可決成立、７月から施行された。政府がこんなに法改正を急いだのにはそれなりの理由があるにちがいない。政府当局は改正の趣旨を次のように述べている。

　｢障害者基本法及び地域保健法の成立を踏まえ、精神障害者の社会復帰施策の充実、より良い精神医療の確保、地域精神保健施策の充実等を行うとともに、公費負担医療について、これまでの公費優先の仕組みを保険優先の仕組みに改め、保健福祉施策の充実を図る｣（太字は筆者、以下同じ）。

　しかし、今度の改正案の中身を見ればあまりにも明らかなように｢保健福祉施策の充実｣は改正の建てまえであって、本音は｢公費優先の仕組みを保険優先の仕組みに改める｣こと、すなわち、国の財政の節減にあることが指摘されている。措置入院費および通院医療費は厚生省の精神保健予算の大部分を占めており、これを保険で肩代わりすれば数百億円の節約になる。これまで法改正には常に消極的で及び腰であった政府が何故今回急いで改正に踏切らざるをえなかったのか、それは受益者負担優先へという福祉政策の見直しがいま至上命令となっているからだと思う。

　今度の法改正が主として政府の財政上の理由で行われたこととともに、精神障害当事者、精神保健関係者が心に留めておかなければならないのは、今度の改正で｢精神保健法｣という簡明な名称が｢精神保健および精神障害者の福祉に関する法律｣という長ったらしい名前に変えられたことである。長ったらしいから略称｢精神保健福祉法｣と称している。名称変更の理由として政府当局は｢医療中心の法体系から医療政策と福祉対策の両立ての法制へ｣の転換を挙げている。厚生省保健医療局精神保健課吉田哲彦課長は｢精神障害者は疾患を有する患者であると同時に、障害を有する障害者であるため、精神保健施策と精神障害者福祉施策は密接な関連をもって行うことが適当である｣として、｢精神保健法の更なる改正で福祉という概念が盛り込まれた。精神医療を福祉という観点から見直す作業が必要である｣と述べているが、このような認識が今回の改正の｢理論的｣根拠であるように思われる。

　しかし、このような認識が今回の法改正の決定的な契機であるとは到底認められない。前述の精神障害者施策の変遷が明らかにしているように、今回の改正を待つまでもなくすでに精神保健法（1987年）はその目的（同法第１条）に｢社会復帰｣を加え、｢精神障害者の福祉の増進｣を謳っているからである。吉田課長のいう｢福祉の概念｣はすでに制定当初の精神保健法に盛り込まれているのであり、｢精神医療を福祉（正しくは精神科リハビリテーション―筆者）という観点から見直す作業｣は先進的な精神病院でとっくの昔にはじまっているのである。だから今回の改正で精神保健法の名称を敢えて変える理由は全く存在しないし、変えるべきではない。

　ここで考えなければならない重要なことは、本来｢医療中心の法体系｣である精神保健法に精神障害者援護寮や精神障害者授産施設のような社会福祉事業を取入れなければならなかったのは、精神障害者が心身障害者対策基本法（1970年制定）から除外され、身体障害者、精神薄弱者と差別されて福祉法が作られていなかったからだということである。この長きにわたった障害者福祉の法制度における精神障害者差別が打破されたのはごく最近のことで、1993年、心身障害者対策基本法が｢障害者基本法｣に改められ、障害者が｢この法律において障害者とは、身体障害、精神薄弱、又は精神障害があるため、長期にわたり日常生活又は社会生活に相当な制限を受ける者をいう｣（同法第２条）と定義され、精神障害者ははじめて身体障害者や精神薄弱者と平等の障害者福祉施策を享受する法的根拠を獲得したのである。

　障害者基本法の成立はこれまで障害の医学的種別（身体障害、精神薄弱など）によって分断されていた縦割り福祉法の矛盾を止揚して、すべての障害者に開かれた｢障害者総合福祉法（仮称）｣（アメリカ合衆国のリハビリテーション法はその１つのパラダイム）に統合することの大前提であるといってよい。｢障害者総合福祉法｣のもとで、はじめて精神障害者はこれまでの福祉施策の差別（精神保健法、精神保健福祉法のもとでの精神障害者福祉施設は第２種社会福祉事業として冷遇されているなどほんの１例）から解放され、日本国憲法の保障する｢法のもとでの平等｣を享受できるのである。精神保健福祉法は精神障害者福祉を他の障害者福祉から切り放し、孤立させ、精神障害者差別を恒久化するものであり、障害者基本法の精神に背くものであり、精神保健法の変質としてきびしく批判、追及されなければならない。

３. これからの精神障害者施策

　｢精神保健福祉法｣は国の財政上の理由からその制定を急いだ余り、1993年改正精神保健法の不備、欠陥、さらには国会の附帯決議は全く手づかずである。今回もまた5年後の見直しが約束されているから、精神障害者の定義、保護者、救急医療、精神障害者社会復帰促進センター、ソーシァルワーカー、臨床心理士の資格制度などの重要な緊急課題を解決することが精神障害者施策を進める上で是非必要である。

　精神障害者福祉については、福祉の概念を明確にする必要がある。障害者福祉の真の意味はリハビリテーションであり、リハビリテーションに関しては精神保健法は主として医学的リハビリテーションを、そして総合福祉法は主として社会的リハビリテーションを担当する法制度として位置づけられる。総合福祉法の制定が急がれなければならないが、それが樹立されたとき、精神保健法は精神障害者の医療、看護および医学的リハビリテーションの法制度としてはじめて自己を純化し、医療を必要とする精神障害者の要求に応えることができる。

　精神障害者施策は、将来｢精神保健法｣、｢総合福祉法｣、それに職業リハビリテーションの法制度である｢障害者の雇用促進等に関する法律｣のすくなくとも三者の緊密な連携によって推進されるにちがいない。いわゆる精神障害者福祉、すなわち精神障害者リハビリテーションの目標である｢精神障害者の自立と社会経済活動への参加｣の達成には法制度的には精神保健法（厚生省）、総合福祉法（厚生省）、｢障害者の雇用促進等に関する法律｣（労働省）のすくなくとも三者の関与が絶対に必要だからである。

〈参考文献〉　略

^＊共同作業所全国連絡会顧問

（財）日本障害者リハビリテーション協会発行
「リハビリテーション研究」
1996年４月（第86号）27頁～32頁