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第5節 オランダ:「福祉的就労」分野における労働保護法の現状

廣瀬 真理子(東海大学 教養学部 人間環境学科)

1.障害者雇用・福祉政策の背景-オランダ福祉国家の変容低

経済成長下での少子・高齢化の進行は、オランダの福祉国家に多くの見直しを迫るものとなったが、とりわけ、1980年代以降の社会保障改革は、それまでの社会連帯思想にもとづく政策から、個人の自助努力と自己責任を重視するような政策へと転換をはかるものとなった。

さらに、21世紀を迎えて、国内での財政逼迫や人材不足などの問題に加えて、国際的には、経済通貨同盟やEU指令など、EU政策とも歩調をあわせなければならなくなったことから、オランダの社会保障制度において、引き続き財政抑制策を中心とした「改革」が次々と進められている。

障害者政策の分野に焦点を当ててみると、近年のEU政策において、「インクルージョン」(社会的包摂)というキーワードに沿って障害者の就労促進策が進められているが、オランダにおいても障害者政策は、かつてのような給付を中心としたような政策から、現在では障害者の就労を促進し、労働市場への復帰を通して社会的包摂をめざすような方針が掲げられている。そして、この背景には、オランダの障害者保険制度が、早期退職者や失業者の受け皿となった経緯があり、障害保険給付の受給者に混在する「かくれ失業者」の存在が、社会保障改革において長年、懸案事項とされてきたことも見逃せない。

また、近年の改革においては、傷病給付制度(Ziektewet:ZW)の民営化に見るように、従業員の休業中の所得保障について、使用者責任を強化するような方法が導入されていることも大きな特徴といえる。

2.障害者雇用に関する主な法制度

(1)障害者と慢性疾患患者に対する均等待遇法(Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte:WGBH/CZ

オランダでは、1983年の改正憲法に平等処遇規定が盛り込まれた後、1994年には、一般均等待遇法が制定された。しかし、同法には障害者への均等待遇が明記されておらず、それがが法的に明確にされたのは、21世紀になってからである。

2000年にEUにおいて採択された「人種・民族均等待遇指令(2000/43)」と「雇用に関する一般均等待遇指令(2000/78)」に沿って、オランダでは2003年に「障害者と慢性疾患患者に対する均等待遇法」(WGBHC/Z)が施行された。同法は、障害者に対する職業訓練へのアクセスや募集、採用、職業上の差別について直接的・間接的差別をともに禁止しており、就労参加を重視して、障害者の社会的包摂をめざすための基本法として位置づけられている。

(2)社会雇用法(Wet sociale werkvoorziening

1969年に制定された社会雇用法は、一般雇用と福祉的就労の両者を整備して、あらゆる障害者に職を保障していくことを目的とした。具体策として、一般労働市場での就労が困難な障害者に対して、基礎自治体に地域のシェルタード・ワークショップにおける雇用を提供する責任が置かれた。同法は、オランダで最初の国の補助金による保護雇用制度のはじまりとなった。

その後の改正を経て 1998年に改正された社会雇用法は、障害者の雇用を、福祉的就労から一般の労働市場に(再)統合することを重視するものとなった。その背景には障害保険給付など増大した社会保障給付の受給者数を抑制するねらいがあったが、具体策としては、同法の対象となる障害者の基準が引き締められ、また、基礎自治体のシェルタード・ワークショップに関する権限と責任が強化されるようになった。

また、同法は、シェルタード・ワークショップで就労する障害者に対して、広範囲にわたって一般労働者と同様の労働条件や法的立場を保障しており、労働条件に関しては、労使協約(CAO‐WSW)を設けることとしている。

(3)障害を有する労働者のための(再)統合法(Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten:REA

1986年に、障害者の就労を促進する目的で、障害者雇用法(Wet Arbeid Gehandicapte Werknemers:WAGW)が制定された。同法には、障害者雇用率として、2~5%の目標値が示されたが、厳格な割当て雇用制度は設けられておらず、この目標値についても現実にはそれほど注意が払われなかった。

1989年にこの障害者雇用法に代えて、障害を有する労働者のための(再)統合法が制定されたが、同法は障害者の就労を安定的に定着させることと、失業した障害者再就職の道を斡旋することを目的とした。しかし、その後、2006年に「就労能力に応じた障害保険法(WIA)」が制定され、また、若年者のための障害給付法が、障害を有する労働者の労働市場への再統合も対象とするようになったことから、同法は効力を失った。

(4)就労と給付の制度運営に関する法(Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen:SUWI

2002年より施行された「就労と給付の制度運営に関する法」は、増加する社会保障給付の受給者数を抑制するという政策目標を背景にしており、雇用政策をより分権化するものとなった。同法にもとづき、障害保険や若年障害者のための障害給付(そのための障害認定も含めて)や失業保険給付、また公的扶助給付などの申請窓口となる就労・所得センター(Centrum voor Werk en Inkomen:CWI)が各地域に設立されたが、2009年より同センターは、社会保障給付事務所 Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen:UWV)と統合されて、「社会保険運営・就労事業機関」(UWV Werkbedrijf)に再編された。

3.障害者の就労実態

オランダの人口約1650万人のうち、約10%の人びとが何らかの障害を有するといわれる。一般労働市場についてみると、2002年から2005年にかけて4割台であった障害者の就業率が39%にまで低下傾向を示すいっぽうで、失業率は5%から8%に上昇した。

2005年の統計局のデータによれば、障害度が80%以上の「完全障害者」のなかで有給職に就いているのは約7人に 1人である。それらの完全障害者の約4割は、製造業に従事している。また、多くの障害者は、シェルタード・ワークショップでパートタイム就労に従事している(CBS:2009:p.1-2)。

オランダでは、知的障害者は一般的にはIQのスコアにより認定されるが、IQが70から90までの知的障害を学習障害(Zwakbegaafd)と定義されており、IQ35未満の場合は重度知的障害とされている。2005年現在、知的障害者数は、約7万3000人であるが、そのうち約4割(30,000人)が、シェルタード・ワークショップで就労している。「援助つき雇用」プログラムに参加している障害者は、約4%(3000人)と少ない。そして、約2割(15000人)の知的障害者が、デイサービスセンターに通所している(Beyer & Robinson:2009:pp. 52-53, Open Society Institute:87:2005)。

4.オランダの「福祉的就労・訓練」の状況

(1)シェルタード・ワークショップ

社会雇用法の対象となる障害者に対する就労の場として、2007年現在、シェルタード・ワークショップが全国に約100箇所設立されており、約10万人分の障害者の就労の場が整備されている。しかし待機者数も少なからず存在しており、その数は約2万人と報告されている。

シェルタード・ワークショップでの就労には業務別分類に従って賃金が決められており、実質最低賃金水準から、その3倍までの額が支払われる。これらの施設で就労する障害者の勤続年数の中位値は、ほぼ12年となっている。また、一般雇用へのステップにつながる障害者はそれほど多くなく、約15%程度といわれる。

政府は、シェルタード・ワークショップで就労する障害者を今後、「援助つき雇用」に転換していくことを目標としている。シェルタード・ワークショップの財源は、主に国の負担であり、基礎自治体は国からの補助金を利用して、地域のシェルタード・ワークショップを管理するしくみとなっている。

(2)援助つき雇用(一般企業)

障害者の一般労働市場への統合を促進するために,1990年代初頭から「援助つき雇用」が推進されてきた。援助つき雇用とは、「障害を有する労働者の労働過程への参加や、職務の継続のための援助活動の総体」、と定義されている(Hoekstra et.al.:2004:pp.39-40)。具体的には、一般労働市場で障害者を雇用する使用者に対して、基礎自治体が賃金補助を行うことや、ジョブコーチの費用、また障害者のための設備の変更や改築にかかる費用などを補助するものである。政府は、すでに1990年代に社会雇用法の対象となる障害者の25%を援助つき雇用へと移行する目標を掲げたが、2006年現在でもその比率は約3%にすぎないという報告がある。援助つき雇用に従事するする障害者には、最低賃金が保障されている。

(3)デイサービスセンター

主に訓練などを中心とした施設であり、対象となる障害者は就労能力がかなり低いため、賃金を得る活動にまでにいたらない。たまに就労に近い活動をしたとしてもポケットマネー程度の金銭の支給にとどまる。

5.障害者を対象とした主な所得保障制度

1967年より実施された障害保険制度(WAO)は、それまでのオランダの伝統的な社会保険制度であった労働災害保険制度(1901年)と障害年金制度(1919年)を置き換えるものであった。また、同制度が、給付条件となる障害理由に業務内外の区別をなくしたことから、オランダでは実質的に労働者災害補償制度が存在しないこととなった。

他方で、障害保険に混在する隠れた失業者の問題解決は、1980年代より大きな懸案事項となったため、政府は、給付率を引き締めるいっぽうで、個々の使用者に対して、障害者雇用を促進するための財政的インセンティヴを与えるような取り組みを行ってきた。さらに2002年には、「ゲートキーパー法」(Wet Verbetering Poortwachter)が創設され、傷病給付の支給期間の満了時に労使が協力して労働市場への再統合策を促進することがめざされた。

こうして長年の懸案であった障害保険制度の改革は、2006年に「就労能力に応じた障害保険制度」(WIA)の創設を導いた。このような背景にもとづき、オランダでは現在、障害者を対象とした主な所得保障制度として、被用者保険制度である(1)「就労能力に応じた障害保険制度」と、財源を公費とする(2)「若年者のための障害給付制度」が設立されているので、以下では、それぞれの制度の内容について紹介しよう。

また、障害の認定は、これまで地域ごとに設立された就労・所得センター(CWI)において、特別な研修を受けた社会保険医が担当してきたが、前述したように2009年1月より同センターは、被用者保険の給付を行ってきた被用者保険制度運営機関(UWV)と統合され、被用者保険運営・就労事業機関に再編されている。

(1)就労能力に応じた障害保険制度(法:Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen: WIA

同制度にもとづく給付を受けるためには、2004年以降に傷病を有して104週間経過したのち、35%以上の障害の程度にあることが条件となった(それ以前に障害を有した場合には、旧制度である障害保険法が経過措置として適用されている)。障害度は、傷病・障害を有する以前に得ていた賃金をもとにして、失われた稼得能力により判定される。判定区分は、喪失した賃金が①35%未満、②35%から80%、③80%以上の一時的な障害、④80%以上の完全障害、の4段階に分けられている。

そして障害の程度によって、障害保険制度はさらに、「完全障害給付制度(法:Regeling inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten:IVA)」と、「部分的障害給付制度(法:Regeling werkhervatting gedeeltelijk arbeidsongeschikten;WGA)」に分かれる。つまり、障害の程度が80%以上の場合に、完全障害給付制度(IVA)の対象となり、一日あたりの従前賃金額の75%が、65歳の老齢年金支給開始まで支給される。もし、支給額が法定最低賃金に満たない場合、追加給付によって最低賃金額までが保障される。

他方、障害の程度が35%から80%未満の場合には、労働市場に復帰することを前提とした部分的障害給付)が支給される。また、もし80%以上の障害程度であっても、それが一時的であり、労働市場に復帰する可能性がある場合にも、部分的障害給付の対象となる。同制度では、最初の2か月は一日当たりの賃金の75%の給付が支給され、その後は70%が支給される。最近では給付の支給条件が引き締められ、傷病を有する前の36週間に26週間就労していた場合に同給付の対象とされるようになった。そして同給付の支給期間は、従前の雇用期間によって、3か月から最長で38か月までとなっている。もしすぐに就労復帰できた場合には最初の2ヶ月間は、給付額と実際の賃金との差額に対して同給付が支給される。

それとは逆に、もし給付の支給期間をすぎても就労復帰できなかった場合や、5割未満の賃金しか得られなかった場合には、補足的な給付が引き続き行われる。法定最低賃金額に満たない場合は、追加給付により最低賃金額まで保障される。毎月支給される給付の8%は、休暇手当とされ、毎年5月にまとめて支給される。

障害保険制度の給付額には上限があり、2009年現在、最高額で185.46ユーロまでとなっている。同制度の拠出は使用者が負担するが、2009年現在、基本拠出額は、被用者の賃金の5.70%となっている(拠出に上限額あり)。そのほかに旧制度の障害保険制度の拠出(賃金の0.15%)と、部分的障害給付(賃金の0.47%)も使用者が負担する。

(2)若年者のための障害給付制度(法:Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggenhandicapten:Wajong

1976年より国民保険制度として施行されていた一般障害給付法(AAW)が1998年に廃止となり、それにあわせて、旧制度の一部は若年障害者のための障害給付制度(Wajong)に引き継がれた。同制度は、若年障害者に対して、最低生活保障を行うための制度として設立され、財源は公費でまかなわれている。給付の対象となるのは、オランダに「居住」する65歳未満の人々のうち、17歳の誕生日に25%以上の障害を有して就労不能である若者か、または、17歳以上30歳未満で、障害を有する前年に半年間以上学生であった若者である。

同給付の受給資格は、過去52週間に障害度を25%以上有しているために就労できず、現在もその状態が続いていることである。給付額は、障害の程度と最低賃金に連動する基礎額をもとに算定される。2009年現在、基礎額(日額)は、29.26ユーロ(18歳)から64.30ユーロ(23歳以上)となっている。休暇手当(8%)が、年に1回支給されるほか、23歳未満で同給付を受給している場合には、健康保険制度(法:Zorgverzekeringswet:Zvw)にかかる費用を軽減するための特別給付を申請することができる。なお、1998年以前に一般障害給付制度(AAW)の対象となっていた場合には、経過措置の対象とされ、引き続き同給付が受けられる。同制度の運営責任は、被用者保険制度運営機関が担っている。

最近では、同給付の受給者が増加していることが、新たな政策課題となっている。その背景には、以前に比べて最近では精神疾患を理由とした受給者が増加していることがある。また、同給付を公的扶助給付の代わりとして申請する若年障害者が増加しているという指摘もある(OECD:2008:114)。加えて、同給付の受給者の間では、みずからが就労して賃金を得ることにより、給付額が削減されるといったディレンマも生じており、その問題を回避するために、政府は、最低賃金の120%までをみとめて、若年障害者の雇用促進をはかっている。しかし、たんに賃金と給付の関係だけでなく、貧困水準を若干上回る所得を得ている障害者が少なくないことから、税控除や住宅給付の受給に関しても、障害者の就労は、いわゆる「貧困の罠」に陥りやすいことが指摘されている(Schoonheim:2007:pp.5-6)。

6.就労と扶助制度

最後に、オランダに暮らす人びとの最低生活を保障する公的扶助制度について紹介しておこう。オランダでは1965年より公的扶助制度(ABW)が施行されてきた。同制度は所得が中断したり、失業給付期間が満了しても職に復帰できない場合、またそのほかの事情によってみずからで生計を維持できなくなった場合に、税を財源として国の責任で最低生活を保障するものであった。

同制度は、2004年に就労と扶助制度(法:Wet Werk en Bijstand)に改正されたが、新制度の主な特徴は、所得保障給付を行うと同時に、就労復帰のための支援を重視している点である。同制度の対象となるのはオランダ国内に居住している18歳以上の人びとであり、みずからの所得や資産で生活ができない場合に、その不足分が給付として支給される。その際に、その他の社会保障給付の対象となっていないことも条件とされる。

基本給付額は、受給者の年齢と世帯構成によって異なるが、2009年現在、21歳から65歳未満のカップルには最低賃金の100%、単身者には50%が支給されている。また、21歳から65歳未満のひとり親に対しては、最低賃金の70%が支給される。21歳未満の受給者に対しては、児童手当を基準とした給付が行われる。給付の申請は、被用者保険運営・就労事業機関を通して基礎自治体に対して行われる。

また、中央政府による詳細な施行規則等を廃止して、基礎自治体が独自のガイドラインに沿って公的扶助制度を運営するような改正が行われ、就学費、保育サービス費、住宅費や移転費などの特別扶助の決定や給付を支給する裁量が自治体に与えられている。そして、公的扶助受給者の就労復帰責任も自治体に置かれるようになった。

7.まとめ

以上概観したように、近年のオランダの障害者政策は、EU政策の展開に沿って、「社会的包摂」をキーワードとした就労促進策を重視して展開をみている。EU指令にもとづき、2003年にオランダで制定された障害者と慢性疾患患者に対する均等待遇法(WGBH/CZ)は、障害者への差別の解消をはかり、ノーマライゼーションの理念にもとづいて障害者の社会的統合をめざすための基本法となっている。

その具体的な方針は、かつての社会雇用法がめざした、一般雇用と福祉的就労の両者を整備して就労を望む障害者すべてに職を保障するという目的から、最近では障害者をできるだけ一般労働市場へ統合していくことが目的とされている。たしかに、給付条件の引き締め策や障害認定の再審査などを通じて、統計データからみれば、障害保険給付制度の受給者数は減少している。しかし、現実には、福祉的就労から一般労働市場への移行はスムースに行われておらず、失業率も一般労働者に比べて障害を有する労働者のほうが高くなっており、これらの点は今後の課題といえよう。

また、社会保障政策面についても、2006年に制定された就労能力に応じた障害保険制度(WIA)は、長い間、周辺諸国に比べて障害給付の受給者の比率が高く、懸案とされてきた受給者数の抑制を目的とした改正となった。改革の具体策はたんに給付対象や給付期間などの条件を引き締めるだけでなく、社会保険制度の民営化も同時に進められている。近年では、高齢化による財源逼迫とあわせて、若年障害者を対象とした社会給付の受給者が増大していることも大きな課題となっている。

参考文献

  • Beyer, Stephen & Carol Robinson(2009), A review of the Research Literature on Supported Employment, Cabinet Office, UK
  • Hoekstra,E.J., K. Sanders, W.J.A. van den Heuvel, D.Post and J.W. Groonthoff(2004), "Supported Employment in the Netherlands for people with an intellectual disability, a psychiatric disability and a chronic disease", in Jounal of Vocational Rehabilitation 21, IOS Press, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid(2009), Stand van Zaken van sociale zekerheid, SZW, Den Haag
  • OECD(2008)Sickness, Disability and Work, Vol.3, OECD, Paris
  • Open Society Institute(2005), Rights of People with Intellectual Disabilities: The Netherlands, OSI/EU Monitoring and Advocacy Program, Hungary
  • Ouden, Wouter den(et.al.)(2005), Equal Treatment of Persons with Disability; Policy and Legislation in the Netherlands, National Information Days 2005スロベニアにおけるシンポジウムの資料
  • Schoonheim, Jacqueline and Jose Smits(2007), "The Netherlands", Report on the social inclusion and social protection of disabled people in European Countries, Academic Network of European Disability experts, University of Leeds, UK ホームページ
  • CBS http://www.cbs.nl/en-GB/menu/home/default.htm