９カ国の一時的・部分的障害プログラム　「他国から学ぶ」最終報告書

第７章　日本の障害給付制度

トッド・ハニカット、寺島彰、香山千加子

日本における障害のある人に対する経済的支援とリハビリテーション支援の基礎となっているのは、1949年に成立した身体障害者福祉法である。ついで、知的障害者福祉法と身体障害者雇用促進法が1960年に施行された。今日、日本には障害のある人を対象にサービスを提供し、保護するための120以上の規則と法令がある。何段階にもなっている社会保険の年金プログラムは、長期の障害のある人の大多数に現金給付を与える。国の健康保険は、別の障害給付制度を提供する。健康保険は治療と援助を提供する一方、病気のため労働できない個人に対して短期の所得支援も行う。一時的な負傷と病気に対する追加の支援は労働保険から行われる。それは2つの給付を持っている。雇用保険（失業者のための）と労災保険（労働負傷のための）である。雇用保険は、保険をかけていて、失業し、病気のために労働にできなくなった人に対して傷病給付を供給し、労働の準備ができている障害者に対しては、正規の失業給付を支給する。

年金、健康保険と労働保険に加えて、日本には、障害のある人を支えるための多くの法律があり、サービスと給付の包括的なセットが提供される。そして、そのいくつかは、状態が重度でないために長期の障害年金の資格を得られない障害者も利用可能である。これらには特別な障害のある人のための障害給付、福祉給付、家庭内援助、医療助成金、技術補助具の提供、公共輸送、住宅支援などが含まれる。日本での労働政策の重要な部分は、障害のある人のための包括的な雇用割当システムである。これは、必要な便宜を提供してくれる雇用主に対するいろいろな財政的支援と結びついている。

この章では、まず、日本の一時的給付制度を解説し、次に長期の障害年金について述べ、その後、最近の変化の一部と、日本の障害政策の問題を議論することによって締めくくることする。

一時的障害給付

日本は、病気のため労働できない人に、一時的給付を与えるための2つの制度を持つ。これらの制度の給付方法は同じではない。最初のシステムである健康保険は職業に基礎をおいており、何段かのレベルがある。基本的レベルの保険である国民健康保険には短期の障害給付がない。第二のシステムである労働保険は、病気またはレイオフによる失業の場合に給付を行う。後者のシステムは、一時的な病気のための給付を行うことに加え、障害をもたない失業給付受給者より長い期間給付を行うようにすることによって、労働市場で働く障害のある人の雇用を促進するという特徴も持つ。

［健康保険］

日本の健康保険システムは、厳密に規則化された5,000以上の第三者保険のネットワークであり、3種類の制度から成る（Jeong & Hurst,2001;NIPSSR,2004）。一番目の国民健康保険は、市町村により地域的に組織される。この保険に加入するのは、学生、農夫、自営業者、小規模の会社員、そして、労働力からはずれた人たちである。

第二の健康保険である被用者健康保険は、5人以上の被用者を持つ雇用主のためのもので、2つの異なる制度がある。政府管掌健康保険は小中規模の会社をカバーする。大きい会社（被用者300人以上）は、健康保険組合を作る。これは、基本的に独立した保険グループであり、単独あるいは他の雇用主とともに設立される。

1999年において、人口の38%は、国民健康保険に加入しており、29%は政府管掌健康保険、25%は健康保険組合、8%は職域健康保険に加入していた（国立人口問題研究所、社会保険調査、2003）。健康保険の保険料は雇用主と加入者が払うが、政府の助成金による補助もある。その額は、加入者数、制度の種類、収入によって異なる。1998年において、すべての健康保険にかかる費用の32%は、政府によって払われた。

制度の種類にかかわらず全ての保険者は、基本レベルの医療と給付の提供を要求される。しかし、被用者健康保険制度だけは、疾病に対する現金給付の提供を要求される。そのため、自営業者、中小企業の労働者、農業従事者など国民健康保険によってカバーされている人には疾病に対する短期的給付はない。健康保険による疾病給付は、平均賃金の60%で最高18ヵ月の間続く。疾病給付を受ける資格を得るためには、保険制度に加入しており、4日以上連続して病気あるいは労務災害以外の負傷のために労働ができず、賃金をうけられない状態でなければならない。しかし、現実には、ほとんどの人は、給付を受けていない。2001年には、929,560人のみが疾病給付を受けた。それは制度がカバーする被用者の3%未満に過ぎない。この低い受給率は、雇用主によるいろいろな支援（例えば、会社が支払う疾病給付や休暇給付など）と、もとの仕事を続けるには病気が重すぎる被用者のためには、職務や配置換えを行うことがなされていることなどの複合的な影響があるのかもしれない。

疾病給付をうけるためには、雇用主を通して請求し、かかりつけ医からの診断書を入手する。社会保険庁は、一時的疾病給付の全ての請求をチェックし認定する。年金給付に対する不服申し立ては60日以内になされなければならない。申し立ては社会保険庁を通してなされる。給付を受けはじめると、受給者は、毎月医学的情報を再提出しなければならない。次の場合に給付は停止される。すなわち、給付額より多くをかせぐ、長期の障害年金（障害給付）か老齢年金を受ける、18ヵ月の給付期間が終わる、労働に戻ることができると査定された場合である。

［雇用保険］

一時的給付はまた、労働保険の雇用給付を通しても手に入る。この給付は、本来失業給付を目的としている。失業給付の受給資格のある人が、病気あるいは労働災害以外で負傷し、働けなくなった（連続15日間以上）場合、求職票を公的な職業紹介所に提出すれば疾病給付が失業給付の代わりに支払われる。現金給付の額は失業給付と同じである(注26)。雇用保険は厚生労働省の職業安定局によって運営される。

失業給付の額は、45歳から60歳の人で日額8,040円、他の年齢層ではより低い額が最大の額として定められており、失業前6か月の平均賃金の45%から80%である(注27)。年齢と保険加入期間によって、病気による失業給付の継続期間は90日から330日まで変動する(注28)。病気に関係ない失業給付を受けている人の継続期間は、やはり保険加入期間と年齢によって変わるが、障害のある人の方がない人より長い。例えば、保険加入期間1未満年である人の場合、通常、最高90日間給付される。ところが、障害のある人の場合、失業給付は最高150日続く。この延長は、障害のある人が職業を得ようとする場合、より多くの障壁に直面し、仕事を得るための追加の時間を必要とするかもしれないという前提に基づく。2003年3月に、（およそ350万人の失業者のうちの）155,000人の失業者が障害者で、職を捜していた（JEED,2004）。雇用保険受給者のための他の給付としては、寄宿手当、労働復帰ボーナス（職業促進給付）、教育訓練給付、技術獲得給付などがある。

失業給付の資格は、雇用されていないことと、失業前１年間に6ヵ月以上雇用保険に加入していなければならないことである。失業保険制度には国民であるという条件や日本に居住しているという条件はない。

病気給付の資格を得るためには、労働できないという医学的状態を医師によって診断されなければならない。障害者として失業給付の目的のための資格を得るには、付録Ａに示された7つの等級のうちの1つに該当しなければならない。

失業した場合、その地域の職業紹介所に申請する。職業カウンセラーは、その人が給付資格を満たしているかどうか、給付の条件、給付額を説明する。それに加えて、リハビリテーションと訓練の機会を提供されることもある。給付を受け取れている間は、28日ごと職業紹介所を再訪問しなければならない。また、一時的疾病給付を受け取っている間は、医学的文書を提出しなければならない。職を見つけるか、障害または老齢年金を受け始めるか、失業給付受領期限に達するか、職を見つける意思がないと査定されたときは、失業給付は失効する。

永続的障害給付

日本では、多段の年金制度が、厚生労働省の機関である社会保険庁によって管理されている（NIPSSR,2004）。特定の職業（例えば、公務員または学校教員）のための年金や、（職業を通しての個人年金など）2つの主要な年金を補足する年金もあるが、ここでは2つの主要な年金について検討する。それは、国民年金と厚生年金である。国民年金は国民のほとんどすべてをカバーし、支援の初段にあたり、社会保障制度の基礎としての役割りをになう。国民年金は、所得に無関係に老齢年金、遺族年金、障害年金の基礎部分を定額年金として支払う。日本は、20歳から60歳の全ての居住者が国民年金に加入することを要求する。第二の段の厚生年金は、5人以上の被用者を抱える雇用主にとって義務的とされる雇用主に関連した年金である。年金額は、所得と保険料納付済み期間に基づく。

2003年には7,050万人が国民年金によってカバーされており、そのうち3,220万人は厚生年金にも加入しており、1,120万は厚生年金加入者の配偶者であった。そして2,240万人は、自営業者、農民、学生、または厚生年金に適格でない人たちであった。

国民年金の財源は、個人（厚生年金を通してカバーされない場合は配偶者）に要求される均一の月額保険料として、社会保険庁によって集められる。2004年の保険料は、13,300円であって、2017年には16,900円まで毎年280円ずつ増えることになっている。政府は、国民年金の管理費用と給付の3分の1を支払っているが、費用が増大しているため、将来は給付の2分の１を支払うことになるだろう。国民年金の場合、次の2つのカテゴリーについては、保険料の支払いを免除されている。すなわち、社会（福祉）扶助の資格がある人と、すでに障害年金給付を受けている障害者である。

最高620,000円（2004年現在）を上限として、所得の13.58%に当たる厚生年金保険料（国民年金保険料を含む）を被用者と雇用主は各々半分ずつを支払う。2003年4月からは、最高1,500,000円まで、被用者のボーナスからも保険料が徴収されるようになった。ボーナスからの保険料は、以前は免除されていた。厚生年金保険料は、毎年0.354%増加し、2017年に18.3%になる。中央政府は制度の管理費用を負担するが、給付には何も貢献しない。

障害年金を受けるためには、日本の居住者でなければならず、障害状態を最初に医学的に評価された日に、年金に加入していなければならない。加入要件としては、障害認定の前日にその保険料の3分の2以上を支払っていることが必要である。20才になる前に障害が起こった人は、加入要件を免除され、国民年金の給付を受けることができる。

障害の定義は、障害状態と機能制限を強調している。長期にわたる障害があり、日常生活上の制限があるとき給付を受けることができる。実質的な所得を得られる職業に就くことができないことは、障害の定義に含まれない。年金制度で使われる障害表を付録Bに示す。同表では、障害程度または等級が示される。1級には11の状態、2級には17の状態、3級には14の状態が掲げられている。給付は、障害程度に基づき支払われるので、障害等級は重要である。

日本には、障害年金以外の給付や支援のために障害のある人（Persons with Disabilities:PWD）を分類する別の制度がある。身体障害のためには、障害状態の表が使われる。この表には7つの等級分類があり、障害のある人を1から6等級に合致する状態の人、あるいは7級の状態を2つ持っている人と定義する（JEED,2004）。この状態の例を付録Ａに掲げる。例えば、視覚障害と下肢の障害などがある。

精神および知的なPWDの評価は、資格のある専門家によってなされる。PWDの指定は雇用割当や障害年金以外のサービスと給付、例えば、特定の失業給付（上で示したように）や公共輸送に関する給付のための資格を得るためにも使われる。例えば、１級と2級だけが家賃補助を受けられ、1級から6級までの肢体不自由のある人は、公営住宅に優先入居することができる。

障害年金の額は、年金の種類と障害程度によって異なる。障害2級に対する国民年金の額は、年金額の100%である。2004年の額は、794,500円であった。１級の障害のある人の年金額は、25%アップの年額993,100円である。3級の障害のある人は国民年金の受給資格はない。比較のために掲げると、2003年の日本の世帯平均年間所得は602万円であった。厚生年金の場合、1級、2級、3級の障害のある人は、年金の受給資格がある。厚生年金の額は、加入月数と毎月の所得の平均値に依存している。年間の総額は、以下のように計算される。

｛（E×0.007125×M1）＋（E×0.005481×M2）｝×消費者物価指数

E=毎月の平均の所得、M1=2003年4月以前に保険料を支払った月数、M2=2003年4月以降保険料を支払った月数。2003年4月で本式が変更された。それは、法律が変更された（例えば、保険料をボーナスからも差し引く）ためである。300ヵ月以上厚生年金に保険料を支払っていない人は、上の式において全体の月数を300とされる。障害1級の毎月の給付は、上で計算されたものより25%高い。

厚生年金に加えて、1級と2級の障害のある人は、国民年金からも給付を受ける。3級の障害のある人は国民年金を受ける資格がない。厚生年金プログラムには、障害一時金を受けられる22の障害状態を定義する追加表がある。精神障害と知的障害は、資格のある医者によって別に評価される。自立していない子供と配偶者のためのプログラムにより、追加の現金給付が利用できる。2004年4月現在、厚生年金は、1級あるいは2級の障害のある人の65才未満の扶養されている配偶者一人当たり１年につき228,600円が支払われる。国民年金と厚生年金の両プログラムとも、自立していない子供に対する給付があり、１年につき228,600円が第1子と第2子のために払われる。それ以降の子供には、月額76,200円が支払われる。国民年金と厚生年金は、消費者物価指数に連動しており、最近のデフレーションのために減ってきている。

表1は、2001年の給付の種類別の障害等級ごとの受給額と受給者数を示す。国民年金の受給資格のある者の4分の1を少し超えるくらいの100,000人がその年障害給付を受けた。国民年金の資格のない3級の障害の人が厚生年金受給者全体に対して最も大きい割合（47%）を構成している。新規の厚生年金受給者の14%は1級の資格をもつ。国民年金受給者の大部分は、2級障害であった。金額も、受給者数全体を反映している。国民年金受給者と厚生年金の受給者数の割合は4対1となっている。国民年金には120万の受給者がおり、1級と2級障害はほぼ等しい。厚生年金では、1級の障害は比較的すくなく（14%）、大多数は、2級（40%）が3級の（47%）障害である。

表1：2001年の給付のタイプによる障害の各等級ごとの新規受給者数と全受給者数

注：NA＝適用なし

給付に及ぼす勤労所得の影響は、プログラムよって異なる。障害により厚生年金の資格を得ている人たちには勤労所得の制限がない。国民年金の場合、20才前に障害が発生した人は、前年の所得税に基づき、50%カットされたり100%カットされることがある。2004年4月現在、年間3,604,000円の収入がある受給者は、給付が50%減らされる。4,621,000円ある場合は、現金給付はすべて打ち切られる。扶養家族があれば、所得の閾値は高くなる。この減額処置は、永久的なものではなく、年の勤労所得が減少すれば給付は適当なレベルに回復する。

障害年金受給者は、年金保険、健康保険および介護保険の保険料を免除される。障害のある人のための他の現金給付と現物給付としては、所得税、地方税（住民税）、自動車税の免除や減額がある。育児手当、運賃割引、住宅補助なども提供される。

請求方法は、国民年金申請者の場合は自分の住む市町村窓口から申請用紙を手に入れる。厚生年金の申請者は社会保険庁を通して申し込む。いずれの申請の場合も、障害の状態に関する医師の評価を含む診断書を添付しなければならない。年金受給の資格が審査され、その請求は、評価のために中央事務所に送られる。その情報は医師（障害認定と給付決定を行う）によって障害程度表に照らしてチェックされる。決定に不服のある人は、申し立てをする機会が1回だけある。その訴えは市町村窓口または社会保険庁の中央事務所に、60日以内に行わなければならない。そこでは、その機関の医師によって見直しがなされる。

年に一回の更新が、永続的障害給付の受給者に要求される。受給者は、自分の状態について更新するため、誕生月に自己報告書を提出しなければならない。障害の状態によっては、市町村は、受給者に年次報告とともに診断書を定期的に（3から5年ごと）提出するよう依頼することもある。この報告書を完成させることができない場合、給付が停止されることがある。

［再統合］

職業リハビリテーションは、高齢者・障害者雇用機構（JEED、前身は障害者雇用協会）を通して政府が提供する。リハビリテーション・サービスを受けることは、障害受給者にとって義務ではない。地元や地域の職業センターは、職業訓練、評価、職業支援、カウンセリング、その他の種類の雇用支援を障害のある人と雇用主に提供する。JEEDは、現在、ジョブコーチと障害のある人のための職業継続サービスを促進している。特に、精神障害のある人の職業復帰を目標とするパイロット・プロジェクトを活用している（ペリー2003;JEED,2003）。

日本は、障害のある人の労働参加を増やすために雇用率制度を活用している。2002年の実際の雇用率は1.47%（JEED,2003）であったが、56人以上の被用者を持つ企業は被用者の1.8%を障害のある人にすることが要求される。300人以上の被用者をかかえる会社が雇用率を満たしていないときは、雇っていない人1人につき毎月50,000円の納付金を支払う義務があり、一方、雇用率を上回る雇用主は手当を受けとる。被用者数が300人未満の会社は、現在、納付金を免除されている。納付金システムによって集められたお金は、給付に回されるばかりでなく、雇用主が職場の設備を整備したり改善する費用や、付き添いサービスや移動援助サービスなどを提供する費用にも使われる。

考察

過去10年間、日本の立法者は障害のある人に対する支援と関与を継続している。2000年に、障害のある人のための支援システムの焦点を政策指向からユーザー指向に移すために、社会福祉法が改正された。2004年には、障害者基本法が改正され、差別禁止理念が明記され、行動計画の作成とモニタリングを地方政府の責任とし、建築物と情報のバリアフリーを推進することを義務付け、政策決定において障害のある人の参加を増やすことが明記された。障害のある人の雇用は、厚生労働省の主要な観点である（JILPT,2004）。

しかし、財政と、社会保障および健康保険制度の将来には大きな懸念がある。費用と受給レベルは比較的均衡しているので、この心配は、障害給付の支払いに直接関連はないが、問題は、人口動態統計の結果である。日本は、世界でもっとも平均余命の長い国である（2000年で81.2年）。65歳の女性の平均余命が世界でもっとも長く（22.4年）、65歳の男性の平均余命は世界二位である（17.5年）。乳児死亡率は世界で二番目に低く、未熟児の死亡率は最も低い。医療支出は適度なレベルである（OECD,2003）。さらに、日本は、健康寿命（健康で生きることが期待できる年数）も74.4年と世界をリードしている（Mathersetal.,2001）。日本の健康状態の改善と低い出生率による力学が、社会保障制度に対する圧力となっている。人口に占める高齢者（65歳以上）の割合は、2000年には17%であったが、2014年には25%になると予測されている（NIPSS,2002）。問題を複雑にするのは、多くの個人（特に自営業者）が、社会保障の保険料の支払いに応じていないという事実である。（Takayama,2002）。このプログラムの加入資格があり企業に雇用されていない個人の3分の1は、不法に保険料を払っていない（Takayama,2002）。年金制度に対するもう一つの重圧は、世代間の移動と高い税率である。これらは年輩者の得になっているように見える。政府の言うとおりにこれから推移して行くとすると、年輩の人の方が彼らを支えている人たちよりも金回りがよい（Casey,2004、Takayama,2002）。この事実がなかったとしても、年金制度による十分な支援を受けていない低所得者がいるため、日本の所得不均衡が広がってきた（Abe,2003）。社会保障制度改革として最近次のような変更が行われた。それは、国民年金、厚生年金、健康保険の保険料率を段階的に上げる、ボーナスに対しても同じ保険料率を適用する（それは以前は免除されていた）、定年年齢を引き上げる、年金基金を増やす努力をする、高齢者の健康保険を別の制度に移すなどである（Casey,2004；JILPT,2004；Takayama,2004）。直接障害年金に焦点が当たってはいないが、財政の変化と年金の給付構造の変化が、障害プログラムとその受給者に潜在的な影響を及ぼすことが考えられる。

日本で目立つ調査結果のうちの1つは、最近の経済の困難さと高い失業率にもかかわらず、短期でも長期でも障害年金受給率が低いことである。障害者数が着実に上昇し、管理費の割合が大きくなってきたアメリカ合衆国の経験とはまったく対照的なものである。この受給者数の低さには2つの理由が考えられるかもしれない。まず、障害認定制度に労働能力が含まれていないことである。その代わりに、障害の定義は特定の機能の状態に限られている。そして、それは必然的に給付のために資格を得る人の数を制限する。

二番目に、被用者と雇用主の間の雇用契約が、障害発生後に被用者を支える義務を雇用主に生じさせているのかもしれない。Schaede（2004）が指摘しているように、日本の憲法は労働を権利と義務の両方を定めている。終身雇用と忠誠心を基準とした経済環境において、雇用主と被用者は働いてきた（Schaede,2004）。そして、老人（低い生産性）になった被用者の働き方のモデルとしては、形式的には退職しその後は新しい場所（より低い給料と地位で）で元の会社か子会社で働くか、または、新しい会社で働くか、あるいは、自営業になることなどが考えられる（Oberlander,2004）。実際、65歳以上の人の雇用率は、世界で最も高い国の1つである。類似したパターンの支援が障害のある人のためにも起こっているのかもしれない。国民年金と厚生年金に加入している人の数はほぼ等しいにもかかわらず、国民年金の障害年金受給者のほうが、厚生年金の障害年金受給者に比べて4対１の割合で多い。厚生年金の障害給付のほうが、経済的には有利であることを考えれば、この比率は低い。厚生年金の給付は、所得によって影響を受けない。受給者は、障害給付をもらいながらできるだけたくさん稼ぐことができる。（所得に関する資力審査がある国民年金の場合は障害給付を維持することはできない）(注29)。雇用主は、また、障害者雇用割当制度と雇用主向けの助成金によって、障害のある被用者をインクルージョンすることを、政府から奨励され支持される。

参考文献

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Takayama, N. (2002). Japan’s never-ending social security reform. International Social Security Review, 55, 11-22.

付録A：身体障害程度等級の例

付録B：障害年金の等級

(注26) 失業給付の資格があるのは、1）失職しており、2）働く意思があり、3）働ける状態にある場合である。
この意味するところは、疾病のために働ける状態にない人は、理論的には「失業給付」を受ける資格はないということである。

(注27) 2004年6月30日現在１米ドル＝109.43（日本円）。

(注28) もし、受給者が自己都合で退職した場合、給付は、90-150日間継続する。もし、会社破産や解雇によって失業した場合は、90-330日間継続する。

(注29) 国民年金受給者の就業率と厚生年金受給者の就業率、そして障害のある人全体の就業率を比較すれば面白いだろう、しかし、それに関して利用できるデータはない。