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9カ国の一時的・部分的障害プログラム 「他国から学ぶ」最終報告書

第8章 オランダの障害年金制度の運用と改定

デビッド・デーン,リエンク・プリンス,テオ・ビアマン

長期または永続する障害による稼得能力の損失を補うための近年のオランダの年金制度は、3つのプログラムから構成されている。これらのプログラムは、被用者、自営業者、幼少時からの障害のために労働経験のない住民、および学生を対象としている。この中で特に重要なプログラムが、WAOと呼ばれている長期的障害年金プログラムであり、それは、障害がある者に対して、賃金関連給付(wage-related benefits)を1年以上提供するものである。このプログラムは、労働力人口の約9%に対して給付を行っているが、それ以外にも、住宅手当、移動手当、再統合手当などの多くの社会サービスへの入口となっている。

WAOプログラムは、1967年の障害保険法(Disability Insurance Act)によって創設された。WAOは、UMV(Uitvoering Werknemersverzekeringen)によって運営されている。UMVは、社会・雇用省(Ministry of Social Affairs and Employment)が管轄する独立した機関であり、国の社会保険機構(Social Insurance Institute)としても知られている。理事会のメンバーは、同省から選出されている。この社会保険機構は、また、国の失業保険給付プログラム(Unemployment Insurance Benefit program)も運営している。

WAOのプログラムの下では、疾病をかかえる被保険者は、12ヶ月の強制待機期間を経て、障害給付の受給資格が得られる(2004年から待機時間は24ヶ月に変更された)。市民権の有無についての条件は特に無い。このオランダ障害年金制度のユニークな側面の1つは、障害原因にかかわらず、雇用主が給付金の支払いについて責任を負っているという点である。障害が仕事上生じたものであろうとなかろうと、非就業時間内の事故であろうと、スポーツで負った怪我やどこか他で負った怪我であっても障害のある人はWAO年金を受給することができる。オランダには、労働災害プログラムはない。

他の2つの年金プログラムは、(1)自営業者障害保険法(WAZ):自営業者を対象に最低賃金水準の給付金を付与する、(2)若年者障害法(WAJONG):必要最低限の給付金を先天性障害者や学生に付与する、というものである。この2つのプログラムは両方とも、障害の定義、認定手続き、定額給付、18歳から社会的必要最低限の給付を行うという点で、WAOと同様の方法で運営されている。前者のプログラム(WAZ)は2004年7月1日に終了する。

近年のオランダ障害年金の運用における改定

前述のようにWAZが終了するといっても、絶え間なく変わり続けるオランダの社会保険制度においては最も新しい改定という程度に過ぎない。事実、WAZとWAJONGがAAWの代わりに創設されたこと自体、1998年のことでしかないのである。1975年に創設されたプログラム(AAW)は、オランダの市民権のある障害者に、普遍的な現金給付を提供する拠出制の「就労不能年金」であった。AAWは、「第一段階(first tier)」の給付であり、最低賃金と連動した必要最低水準の現金を支払うものであった。後に創設された雇用ベースのWAOによる現金給付は、この給付を補足するものである。

WAOは、雇用主の組織と労働者の組合で構成される地域産業組合(local industrial branch associations)から発展してきた。この地域産業組合はオランダの伝統的な組織であり、当初、失業保険(1916)プログラムと疾病保険(1931)プログラムを監視するために設立された(Van Widrum,2000,p.93)。総合的な2段階方式の社会保障制度は、結局、障害の原因に関わりなく給付金を支払うように発展し、全てのオランダ在住者に対する必要最低水準の給付を行う一般的な保険と給与所得者に対する補足的所得連動給付(the supplementary income-related benefit)から構成されている。政府が直接的管理せず、自立的な産業組合を通して障害年金プログラムを運営するという発想は、オランダ社会保険制度のもうひとつのユニークな側面でもある。これらの地域組織は、給付の判断や職業復帰方策の策定において幅広い裁量権を有してきた。全ての企業が組合のメンバーになることを強制されており、LISVと呼ばれる国家機関との契約に基づいて業務を行ってきた。

1980年代から90年代に、障害年金の申請数と障害年金の支払額が急激に増えたことに関心がもたれ、WAOの拡大を抑えるための法律改正が繰り返される事態となった。1980年代の改革の大半は、障害年金の受給者を減らすことと、給付総額と給付日数を減らすことに関心が向けられていた。いくつかの変革においては、運営構造を変更することもあった。1986年の改革では、「第一段階」である一般的な就労不能給付(AAW)と「第二段階(second-tier)」の雇用を基本とした障害年金(WAO)の間の相互関係を断ち切ってしまった。WAOは、資格のある申請者全員に対して障害年金を支払うための資金供給が可能である。そして、1998年には、公務員にも、この被用者のための就労不能制度が持ち込まれた。

1980年の改革では、障害年金制度の急激なコスト増を減らそうとすることはほとんど行われかった。その後、1993年までに、病休と労働障害に対する総支出は、1,400万ユーロにまで上昇した。同年の議会の議論において、雇用主が被用者を減らすための方法として、あるいは、雇用しないために、もしくは、早期退職の代替案として、WAO障害者年金を利用することがあまりにも多すぎると判断された。

1992年から1996年に、政府は障害年金の支出を制限するための様々な試みを行った。これらの変革の多くにおいて、オランダ障害年金の制度運営の再構築に関心が寄せられた。特に1993年のTBA(障害者給付の申請を減らすための法律)はそうであった。その主な目的は、財政責任に関する「社会的パートナー」の役割を高めていくことであった。特に、産業組合(GAK)とジョイントメディカルサービス(GMD:障害の評価とリハビリテーションサービスを提供する)は役割を終えた。以前の計画を抜本的に見直した後、1999年に、オランダ政府は26あった産業保険機関を1つの公的な機関に強制的に置き換えてしまい、2002年までにその機関が動き始めた。その(全国)社会保険機構(UWV又はLISVと呼ばれる)が、現在、障害・失業保険給付プログラムを運用している。

疾病給付

オランダの障害年金への入り口は、疾病給付プログラムである。オランダ疾病給付法は(The Dutch Sickness Benefits Act)、1967年にはじめて成立し、37年間に幾度となく見直されてきた。1967年から1990年代の半ばにかけて、疾病給付プログラムは、障害年金と失業保険プログラムとともに、前述の産業組合によって運営されていた。既に指摘したように、この準公的機関は雇用主の組合と労働組合の代表者たちによって経営されていた。全ての雇用主は、1977年まで産業組合のメンバーであることを求められた。そして、全ての障害年金プログラムの支出は、雇用主が支払う保険料によって支えられていた。この保険料は、産業部門毎に異なっていた。この自立した組合は、給付内容やリハビリテーション施策の発展に対して幅広い裁量権を有していた。そして、遺憾なことに、これらの組合は、こうした決定に対する財政的責任を負っていなかったのである。

過去10年間にわたって法律改正が繰り返され、一時は完全に公的資金で運用されていたプログラムが、実質的には完全に民営化された。1994年に、雇用主は病気や怪我の発生後、最初の2-6週間をカバーする疾病給付を提供するよう強制された。また、雇用主は、病気休暇をとっている人を訪問調査する責任も負っていた。また、法律により、企業は、長期にわたって病気休暇をとっているこれらの者の観察のため、民間の職業ヘルスサービス(OHS)事業者を必ず雇わなくてはいけないとされていた。雇用主の病気休暇対策と障害管理対策に対する支援に加え、これらの民間のOHS企業は、他の職業ヘルスサービスを提供する。例えば、職場での健康リスクの性質、そうしたリスクを小さくする方法、そして労働者を職場に「再統合(reintegration)」させる最善の方法等に関する情報を提供する。

[現在の疾病給付プログラム]

雇用主が財源を負担する2-6週間の疾病賃金支払期間が導入された1年後、欠勤率は20%減少した。結果として、1996年に疾病給付法は廃止され、雇用主は今では最初の12ヶ月間疾病補償する責任を負っている。その後は、障害年金プログラムにより給付金が支払われる。2004年の1月に始まったこの雇用主による補償は、今や2年間にまで延長されている。OHSは、この2年間に疾病と再統合のプロセスの両方を管理するだろう。仕事を完全に再開するかどうかは、通常、被用者と雇用主の協力のもと、OHSの医師によって判断される。発病から1年後(今では2年に延長されている)、被用者は障害給付金を申請し、もし認められれば、この年金プログラムに移行する。もし、年金申請を延長することで完全に快復し仕事を再開することが期待できるならば、雇用主や被用者は、障害年金の申請を更に13週間延長することを求めることができる。

このプログラムでは、原因を問わず、病気や怪我のために職務を遂行できない被用者の総賃金の70%が疾病給付として支給される。団体協定によって、大半の雇用主は、純賃金の100%水準まで疾病給付金を補助する。民営化されたために、具体的な数字はわからないが、大半の被用者が初日から収入の100%を依然として得ていると思われる。しかし、新しく雇用主が財政負担することになったこの疾病給付の2年目は、賃金の70%に制限される。会社は疾病給付に備えた「自家保険(例えば、全ての支払い申請に対して自分達で財政的に賄うこと)」が認められている。多くの雇用主、特に小さな会社の雇用主は、この民営化の方向性に伴って生じるリスクに対応するために民間保険に加入してきた。

病気になった失業者や、病気療養期間中に労働契約が切れた者向けの、公的資金による疾病給付制度がある。この制度は、障害年金給付制度を監督するUWVが運営しており、以前の賃金の70%をカバーする給付金が支払われる。

[疾病給付受給資格]

オランダでは、伝統的にホームドクターが病気証明を出さない。そのため、病気であることを被用者が報告をするときは、OHSに雇用された医師が、欠勤が正当なものであるかをチェックし、仕事に復帰するまでの日数について目安を提供することになっている。疾病給付の受給者は、できるならばどんな仕事でも受け入れるよう義務付けられている。すなわち、長く勤めている雇用主(可能なかぎり新たな環境に適応するよう提案することを義務づけられている)の下で別の仕事をしたり、別の雇用主の下で仕事をすることもありうる。2003年に施行された法律により、雇用主が同等の仕事を提供できない場合は、再統合サービス機関が新しい企業に仕事を斡旋することを強力に推進している(後述するリハビリテーションサービス提供のセクションを参照)。復職を拒否した場合の罰則は、賃金の減額であるが、支払いが終了することもある。ただし、支払いが終了することは滅多にない。

[疾病給付プログラムの利用とコスト]

疾病給付がほとんど民営化されてしまったため、全国規模の詳細なデータはもはや収集されていない。1994年以降の病欠に関するデータは、個人毎のものではなく、雇用主によるサンプルにインタビューをしたものに基づいている。入手できる唯一のデータは、病欠の総数に関するものだけである。例えば、病気のために失われた日数等である。

Aartsとde Jong(2003)は、以下のように指摘している。「病欠率は、1990年から2000年にかけて、8%から6%に低下しており、25%の減少である。両年は、循環的な最高値を示しているため、これらの年度を比較することで、常習的欠勤のビジネスサイクルに対する影響を監視することができる。少なくとも部分的には、この大幅な低下は、民営化と、それによるインセンティブに起因すると説明できるであろう」。しかし、Geurts ら(2000)は、Houtmann ら(1992)の研究に基づき、以下のように報告している。「相対的に欠勤水準の高い雇用主が病欠を過小評価しているという証拠がある。報告された1994年以降の欠勤に関する数字は、「本当の」病欠水準よりも恐らく低いものになっているだろう。さらに、欠勤は共同病欠基金によりカバーされるために、雇用主が長期の欠勤期間のみを報告してきただけである」。

リハビリテーション/再統合

1967年の法律で認められたWAOの当初の目的を達成するための、共同医学サービス(Joint Medical Service:JMS)は、障害者の残存稼得能力により、7つの障害分類を決定した。JMSの別の機能は、一定の残存稼得能力のある人が適当な雇用をみつけるのに役立つリハビリテーションサービスを提供することであった。再統合の目的は、障害労働者雇用法(Handicapped Worker's Employment Act)が成立(1986年施行)して一層強化された。この法律は、障害のある労働者が再び労働力として復帰するための多くの施策を含んでいた。雇用主には、障害のある被用者に対する職場における便宜を与える義務と財務的インセンティブの両方が与えられた。元の雇用主の下で働き続けられない労働者に対しては、就職支援のための訓練費用が支払われた。

法律的な枠組みが確立されたにも関わらず、雇用主と失業した障害者がこれらの復職プログラム(return-to-work program)を利用しようとするインセンティブはまだ、ほとんどない状態であった。Aartsとde Jong(2003)は、職業リハビリテーションに対する全体の支出額が極めて低かったと指摘している。実際に彼らは、いくつかのヨーロッパの国々における職業復帰プログラムに対する障害給付のシェアを比較分析した。その結果、ドイツが障害給付の4.2%を職業リハビリテーションに使っており、ベルギーが1.4%であったのに対して、オランダの障害予算総額に対する割合は、0.5%にすぎなかった。

また、オランダ政府は別の改革にも取り組んでおり、障害者再統合法(Reintegration of Work Handicapped Persons Act:REA)を1998年に施行した。この新しい法律に対する主な批判の1つは、「仕事上のハンディキャップがある」という前提で賃金を助成していることである。最近の分類では、現在障害給付を受けている人を含め、過去5年間に障害給付を受けたすべての人と障害のある失業者が含まれる。また、REAの対象者のおよそ3分の2は、WAO・WAZ・WAJONGの請求者である(Van Oorschot,2001,p.A-2)。これらの新しい助成金は、新しい相応の職務において前職のような成果を上げられない労働者を雇用する際に8000NLGの助成金が企業に提供される。加えて、特別な再調整費用がかかると思われる労働者には、別に賃金の3分の1が助成される。

現行の法律では、リハビリテーションプロセスに組み込まれる3種類の参加者の責任を明確にするとともに、早期介入が強調されている。その3種類の参加者とは、障害のある被用者、雇用主、そして企業が契約している職業ヘルスサービス提供事業者である。疾病給付の請求があれば、6週間以内に、OHSの医療アドバイザーが、欠勤の医学的な原因、請求者の活動能力、復職の予後診断を確定するためにその請求者を訪問する。多くの段階的目標を設定した再統合計画が、欠勤8週目までに雇用主と被用者の間で作成される。35週目までに職業復帰できない被用者に限って、当初のリハビリテーション計画となぜ復職できないかに関する、OHSの評価を提出すれば、障害年金を申請することが許される。

これらのデータに基づくと、雇用主と被用者は、目標(現職への復帰)とその目標達成に必要なステップを特定化した職業リハビリテーションプログラムを作成していることがわかる。雇用主と被用者は、ケースマネジャーを指名し、プログラムを評価する日程を決め、もし必要があればプログラムを修正する。リハビリテーションプログラムは、病気になってから8週目までに準備される必要がある。リハビリテーションプログラムは、雇用主と被用者双方に対する拘束力をもっており、どちらかの怠慢が証明された場合は、片方が他方に対して改善を要求できる。病気になって35週間以降に社会保険機構が障害保険申請用紙を病気になった被用者に送付する。障害保険請求は、最初のリハビリテーション計画と、その計画通りに職業復帰できていない理由に関する評価を含むリハビリテーションレポートが添付されていれば、認定するかどうかが検討される。

de Jong(2003)は、社会保険機構が新たに民営化されたリハビリテーションサービス提供組織と契約した職業復帰計画の数に関するいくつかの最近の総計を示している。2001年には、労働障害のあるおよそ5,000人と再統合計画についての契約が結ばれていた。大体、この契約の半分近くが、オランダの障害年金給付の内の1つを受給している人とのものであり、残りの半分は失業している障害者であった。全体として、障害年金を受給している800,000人のうちのおよそ2.5%が、REAが資金供給する再統合計画を受けいれてきている。

WAO障害者年金プログラムにおける資金調達と給付支払い決定

WAO障害年金における資金調達

オランダの高齢者社会保障年金(old-age social security pension)は、65歳以下の人の収入から源泉徴収される税率17.9%の給与税で賄われている。この税は、毎年最大27,847ユーロが限度となっている。しかし、WAO障害年金制度においては、被用者による支払はない。すなわち、WAOに対する被用者の負担を補う為に、雇用主が、給与の2.2%を支払う。この上限は、一日あたり159ユーロである(2002年における数値)。加えて雇用主は給与の5.85%を負担し、更に変動負担(平均で0.85%)も加えられる(Social Security Programs Around the World:Netherlands.2002,p.150)。自営業者の負担は収入の8.8%で、上限は3,8118ユーロ(2002年時点)である。これがWAZ障害年金制度を支えている。

雇用主による変動負担は、個々の企業の「経験ランク(experience rating)」をWAO障害年金制度の資金供給と結びつけるようとしたオランダ政府の努力を反映したものである。この資金供給方法は、1998年のオランダ障害保険制度の一連の改革を通して導入された。1998年以前の全ての給付は、未だに、従来の「定額制」の源泉徴収による給与負担により資金を賄っている。しかし、新しい請求者が受け取る障害給付の最初の5年間については、障害年金請求数に関する雇用主の過去の記録に基づいて負担金を支払うことになる。すなわち、障害申請が平均よりも多い雇用主が、より高い変動給与税を支払う。逆に、障害年金受給者を採用した企業は、より低い給与税率になる。さらに、企業は、こうした公的保険システムから外れ「自家保険」とすることが認められており、その場合、最初の5年間のみが補償の対象となる。今日まで、オランダ企業は障害保険における「自己責任」の考え方について、関心を示してこなかった。というのは、一般的な「定額制」負担義務が依然としてリスク連動給与税負担よりも高い水準にあるため、当面のインセンティブが相対的に乏しいというのが1つの説明である。2005年までには、定額の負担率が変動負担率よりも低くなり、より強力なインセンティブが成立しているであろう(Van Wirdum,2000,p.100)。

[給付決定]

現在のWAO障害年金プログラムでは、請求者の年齢と給与水準の組み合わせに基づいて年金額が決定されている。オランダにおける障害年金のコストを減少させることを目的とした1994年の改革以前には、対象となる全ての被用者に年齢や職歴に関係なく、WAOが支払われた。準年金的要素(quasi-pension element)をWAOに導入する為に、1994年以降の収入連動型障害給付では、年金総額と受給期間が、年金と税金を負担した年数に基づく方式になっている。WAO年金は、年代と年齢に依存した2つの部分によって構成されている。最初の部分は、期間限定の賃金連動型の給付で、33歳未満で障害を受けた人に対しては半年、58歳以上で障害を受けた人に対しては6年間税引き前所得の70%を給付する。つまり、後者の高齢労働者のグループは、老齢年金に移行する65歳まで、代替率70%の給付を受ける。

「2番目の部分は、所得を基本としたいわゆる継続給付(follow-up benefit)で、障害を負う前の所得との代替率は低い。継続期間中の給付額の計算方法は、所得に基づいており、計算式に従って、最低賃金額に年齢別の付加金額を追加するというものである。計算式は次のとおり。

2.0パーセント×(給付開始年齢-15)×(賃金-最低賃金)

年齢は、職歴や保険加入期間の代わりとして機能し、準年金要素(quasi-pension element)を障害制度に導入する。継続期間(病気をした年を含む)の代替率が、最初の障害給付期間の代替率70%と比較して非常に低いために、大半の団体協約はそれを補っている。そのため、完全障害を負った場合の有効代替率は、70%どまりである(de Jong,2004)。」

民間保険会社によるサービスも、障害制度と保険制度の「ギャップ」を「埋める」ために利用することができる。それゆえ、申請者が完全障害とわかったとき(すなわち障害率80-100%)、有効代替率は基本的に疾病給付プログラムにより支給される場合と同等になる。すなわち、税引き前所得の70%である。しかし、障害給付は、年額43,770ユーロ(2004年)に所得の上限が設けられている。この額は、障害保険(および失業保険)の所得税が非課税となる最大額でもある(de Jong,2004)。全ての基準額は、一般賃金指標(the general wage index)にもとづき半年毎(1月1日と7月1日)に調整されている。

障害の審査(Assessment of Disability)

[WAOの障害の定義の変遷]

オランダWAO制度における障害の定義においては、医学的に審査できる病気や機能障害のために、同等の教育と就業経験があり標準的な収入を得ている非障害者のように稼ぐことができないという要件を必要とする。稼得能力の喪失と補完的残存稼得能力という操作用語が用いられる。病気や機能障害の種類、または障害の原因について参考書のように参考できるようなものはなにもない。

オランダ障害年金制度の他のシステムと同じく、障害の定義は過去20年間に急速に変化してきた。障害年金の支出を統制し、新しくWAOプログラムの給付を受ける人をさらに制限するために新しいWAO政策を特に方向付けるための法律改正が行われた。特に重要な改正は、1993年に実施され(TBA、障害者給付申請を減少させる法律)、障害の定義に関して、2つの重要な運用上の変更があった。

第一に、稼得損失の程度を決定するための基準が、より厳しくされた(適職の定義が極めて広範になった)。米国保険業界の用語を借りれば、新しい基準では、「自分のできる仕事(own occupation)」で就職できないだけではなく、「どんな仕事でも」就職できないことが求められている。1994年以前は、障害を決定する基準には、個人の受けた教育と訓練に応じた仕事に就く能力が無いという内容が含まれていた。変革後は、障害の決定において、その人が受けた専門的訓練は関係しないことになった。

法律改正の二番目は、障害の医学的定義を厳しくするものであった。特に、機能障害(impairment)と能力障害(disability)の間の因果関係はいまや「客観的に評価(objectively assessable)」できるものでなければならない。法的な定義の変更とは別に、医学的評価の質を向上させる為のガイドラインも作られた。年齢や経済的困難にもとづく「社会的障害」はもはや存在しない。BoundとBurkhauser(1999,p.3512)は、1992年のAartsとde Jongによる、WAO請求者における失業者や「社会的な障害者」の占める割合を調査した研究を引用しており、そこでは、1994年以前の資格基準では、40%が社会的な障害者であった。

TBAの改革の結果、完全障害を認定することがより困難になった。TBAの別の法的要件として、WAOをすでに受給している者は、新しい障害認定基準による再評価を受けなければならないとされている。1994年から1998年の間に再評価されたWAO受給者の28%は、完全に給付を停止されるか、もしくは、給付額が減少した(Van Oirschot,2001,p.B.1.4)。特に、障害年金受給者数は1993年の921,000人から、1996年の855,000人にまで減少した。これらの医学的な再評価の結果として、WAOのリストから削除された多くの人々は失業のリストに移行した(Geurts et al.,2000)。

[障害審査のためのWAOにおけるプロセス]

障害者年金の申請プロセスは、通常、労働不能になって9ヶ月たったのちに開始される(疾病給付も併せて受け取れる)。ここで、障害のある被用者は、障害年金給付の受給申請をすることができるようになる。その際、被用者と雇用者は職業復帰に向けてできることを全てやったということを示す書類を提出する。その書類が社会保険機構に認められなかった時は、障害給付の申請も審査されず、雇用主と被用者は共に職業復帰に向け更に努力することが求められる(賃金も継続して支給されなければならない)。

オランダ年金制度に関して記述しておかなければならない第一の特徴は、障害のある人を治療する医師と、疾病保険や障害保険プログラムの「ゲートキーパー(門番)」として勤務する医師は明確に区別されているということである。既に述べたように、疾病給付の場合、病気や怪我をした労働者の健康状態や予後診断は、雇用主と契約したOHSの医療調査官が行っている。もし、誰かがWAO障害年金の申請をしようとした場合、その申請は、UWV(社会保険機構)に雇われた特別な医療調査官と職業専門家により構成されるチームによって判定される。この二人のチームが、障害程度と障害の永続性と、その労働者のリハビリテーションの可能性を判断する(Arts & de Jong,2003)。

オランダ障害年金制度のもう一つの特徴は、これらの障害審査チームが、給付を請求している人全員を個別に審査することが法的に定められていることである。諸外国で行われているように行政上の報告のみだけで行われてはいないということである。BoundとBurkhauser(1999,p.351)は、以下のように指摘している。「『このこと』が、民主的な対立回避的態度(conflict-avoiding attitude)を加速させてきたのかもしれない。特にゲートキーパーも、その管理者も、評価決定の財政的な結果に直接向き合わないため、それが特に助長されたといえるかもしれない。」

近年のWAOの障害認定ガイドラインは、2000年7月に公布された規則により規定されている。障害認定は、UWV保険医師と労働市場専門家によって別々に審査される。そのために、このプロセスは、2つのステップを含む。最初の段階では、社会保険機構の医師が被用者に面接する。その医師は、ケースマネージャーの働きをし、リハビリテーション計画と以前の診察記録から、給付請求のための証拠を集める。

この医師は、最初に被用者が完全な就労不能状態にあるかどうかの判定を行う。その評価は、「能力プロフィール(capacity profile)」を作成することで行われる。能力プロフィールは、受給者がどのようなタイプの作業を遂行する能力があるかについての要約を提供する。このプロフィールは、さまざまな仕事で用いる28の異なるタイプの動作をについて測定する(例えば、歩行、持ち上げ、巧緻性、屈曲と回転、心理など)。このプロフィールから得られる一般的な成果は、その人には全く労働能力が残っていないことを判断できるということである。この判断は、多様な環境のもとで行われる。日常生活不能、精神不安、入院中、末期疾患、不安定な障害状態などの判断が行われる。このような場合には、最初のステップが終われば審査は中断され、請求者は全額障害給付を得ることになる。Van Oorschot(2001)は、「残存能力なし」という決定のために「第2段階」に進まずにWAOを始めて請求した人の割合が、1991年の30%から1999年の40%まで増加したということ報告した最近の研究を引用している。国立社会保険研究所は、この比率は実際はおよそ2倍程度あると見積もっている。彼らはこの徴候について、恐らく取り扱い手続きを容易にする為に保険医師が非常に甘く診断しているためであると考えている。

第1段階の審査における別の成果は、被用者の残存機能(functional capabilities)を決定できるということである。医師は、これらの能力に関して、体系的な調査リストを作成する。次に、申請者は、労働市場の専門家に送られる。基本的な考え方は、受給者に障害がないとしたときに得られると思われる所得と、残存している稼得能力により得られると考えられる所得を比較することである。前者の収入は通常、その人の障害以前の賃金にもとづく。残存する稼得能力は、「能力プロフィール」により集められた能力リストと、機能情報システム(Function Information System:FIS)とをつきあわせて決定される。FISは、オランダ労働市場の約8,200の仕事と、それらの仕事が求める精神的・身体的能力に関するデータベースで、継続的に更新されている。これらのデータベースの主な内容は、賃金水準、学歴、特殊な要件についての記載、一日の仕事時間等である。(Van Oorschot,2001)。

この審査の目的は、あるひとが、自分の残存機能を使って遂行できる仕事を最低3種類みつけることにある。これらの仕事に実際に就く必要は無く、1993年における改定に伴い、受給者の教育水準や過去の職業経験を考慮する必要もないということに注意しておく必要がある。もし3つ以上の仕事がみつからなければ、申請者には、全額障害給付が与えられる。もし3つ以上の仕事がみつかったら、そのうちから最も高い所得水準のものが3つ選ばれ、その2番目の賃金額が申請者の「稼得能力」の基本となる。この稼得能力と申請者の以前の賃金との差が、「稼得能力の損失」と決められる。これは、就労不能レベルとみなされ、0(前職の85%以上の稼得能力がある申請者は、障害なしと判断される)から80%以上(すなわち、申請者は、前職の20%未満の稼得能力しかない)までの幅がある。申請者の稼得能力に関する労働専門家の審査終了後に、保険医は、利用できるすべての情報を集め、障害年金の決定を判断する報告書を作成する。

UWVは、申請後、13週以内にこの決定を下すことになっている。申請が却下された場合、申請者は、6週間以内に行政レベルの不服申し立てを(UWVに対して)行うことができる。この申し立てに対しては、UWVは、13週間以内に対応しなければならない。申請者はその後、裁判所に訴えることができる、さらに、通常の裁判プロセスにしたがってより上位の訴えをすることができる。この訴えにより、申請却下が覆ることもあるし、部分的給付の決定がなされることもある(例えば、申請者がより高額の部分的障害保障を求めていたり部分給付ではなく全額給付を求めていた場合等)。

障害給付開始後1年と、その後は5年毎に障害状態が再審査される。この再査定によって給付額が上下する(障害年金給付が中断されることもある)こともあるし、全く変化しないこともある。その際の基準は、障害年金給付が始まるときと同様のものが用いられる。雇用され、再度収入を得ている者は、部分的給付(障害以前の賃金にほぼ相当する賃金を得ている場合は完全な給付停止)に減額される。

こうした収入が不安定なものの場合は、全額障害年金を受ける権利が3年まで継続する。すべての稼ぎは、障害年金から控除される。もし雇用が継続されない場合は、その人は、自動的に再び障害年金の対象者に戻る。

部分的給付

[部分的障害年金に適合する障害率(disability rate)]

オランダ障害年金プログラムの重要な特徴は、部分的障害年金給付の受給認定における段階の幅(と数)である。前節で既に述べたように、障害程度は、労働者の(オランダのどのような職業でも遂行できる)残存稼得能力を障害前の収入と比較して何%減っているかということで決定されている。障害程度は、部分的障害給付額を決定するために用いられる。15%未満から80%以上まで7つの障害率の分類が存在する。

全額給付年金は、80%以上の障害率の労働者に与えられる。全額障害年金は、36,300ユーロを上限(1999年において)として、障害前の収入の70%が給付される。それは障害・失業保険の保険料が免除される最大の所得額でもある(Arats & de Jong)。

WAO部分的年金の受給資格要件は、15~80%の稼得能力の喪失であり、給付額は障害率による。そして、6つの異なる部分的年金分類がある。すなわち、15-25%、25-35%、35-45%、55-65%、65-80%という分類である。給付の支払いは、障害率が含まれる分類の中間点をとりそれに70%を掛け算することで決定さる。例えば、最低障害率は15-25%であるが、中間点は20%であり、それに、70%を掛け算すると保証額(covered earnings)の14%の支払いが認められる。障害率システム全体は、以下表のとおりである。

表:障害率 支給額

障害率 支給額
15%未満 ゼロ
15-25% 以前の賃金の14%
25-35% 以前の賃金の21%
35-45% 以前の賃金の28%
45-55% 以前の賃金の35%
55-65% 以前の賃金の42%
65-80% 以前の賃金の50.75%
80%以上 以前の賃金の70%

オランダの社会保険制度には、子供や学生のころから障害のある居住者に対するWAJONG障害年金も含まれる。定義上、これらの人々は職歴が無いために、給付基準額(reference point)は、最低賃金とされる。80%の障害者に対する全額年金の給付は、少なくとも最低賃金の70%である。また、部分的給付については、障害率25%-80%の者には、最低賃金の14%から50.75%が、支払われる。このシステムの下では、15-25%という最も低い障害率のカテゴリーはなく、その結果、障害カテゴリーは6つのみである。結果として、完全障害に対する給付は、最低賃金の70%となる。また、2004年において非課税となる最高賃金は、年間16,442.24ユーロとなっている(de Jong,2004)。

[部分的給付受給数と割合]

部分的給付と全額給付の受給者とその割合を示したものが、表1である。その数字は、次の2つの制度について、受給者数、割合、1,000人あたりの数を示している。その2つの制度の、(1)2001年末に支払を受けている障害年金受給者、(2)その年の新規の受給者の数も示している。2001年末にWAO年金に「蓄積されている(stock)」数は、およそ800,000人であり、WAO制度の対象となっている労働者1,000人あたり116人である。その3分の2より少しだけ多い人が全額納付を受けている。つまり、対象となる労働者1,000人あたり79人である。受給者のおよそ32%、もしくは、対象となる労働者の1,000人あたり37人が、2001年に部分的給付を受けていた。そのうちの5分の1が、26%から55%の障害率であった。7%は25%以下の障害率であり、56-80%の障害率の者は、5%より少し多い。

WAOの対象労働者1,000人中13人は、2001年に障害年金を新たに認められた。2001年に受給者になった88,000人以上のうち、部分的年金を受給している者の割合(47%)は、期末に受給している人全体に占める部分年金受給者の割合よりもずっと高い。事実、26-55%の障害率の部分的受給者の割合は、その年の全ての受給者に対する部分的受給者の割合(30%)を超えている。この数は、2001年末に部分的給付を受けている者全体の割合に相当する。

[部分的障害年金給付・全額障害年金給付受給者の労働]

オランダ障害年金制度は、給付を受給している間も、受給者の賃金労働を認めている。全額給付受給者は、次の2つの状況において賃金労働に従事することができる。それは、(1)受給者の収入が以前の賃金の15%以下である場合と、(2)全額給付の正式な権利が継続している期間に受給者がパートタイムに従事している場合の2つである。部分的年金受給者には異なるルールがある。もし雇用されれば、障害前に得ていた賃金額を上限として、収入と部分的年金が合算される。

全体として、オランダ障害年金受給者の4分の1(26.6%)以上が、2001年に何らかの形で雇用されていた。部分的年金受給者で言えば、半数(51.4%)以上にも及んでいる。全額給付受給者の約16.8%も、労働をしていた(出所:UWV,Jaroverzicht Arbeidsgehandicapten,2001)。

最近の報告書で、de Jong(2004)は、WAOの部分的障害年金受給者とその雇用主は、この給付は賃金の補助(subsidy)だと見ている、という見解を示している。この観点から、部分的給付の多くが、年配の労働者に対する部分的な早期退職システムとして用いられている。彼はまた、部分的給付の受給者が、全額給付を受けている者よりも経済的に豊かであることを示す調査を引用している。時間がたつにつれて、部分的給付の受給者も、高等教育を受け、それに付随して、部分的年金が求める職業の柔軟性を受け入れられる既婚男性が増えてきているようである。

表1:2001年のオランダにおける全額・部分的障害年金 - 年間の受給者数と年度末における支払い状況、新規給付裁定

  受給者数 割合 1000人当たりの対象者数* 新規給付裁定の数 割合 1000人当たりの対象者数
全額給付 540,842 68.30% 79 46,566** 52.70% 7
部分的給付  
15-25% 54,331 6.90% 8 10,599 12.00% 2
26-55% 154,379 19.50% 23 26,736 30.30% 4
56-80% 42,564 5.40% 6 7,896 8.90% 1
小計 251,274 31.70% 37 41,767 47.30% 6
総計 792,116 100.00% 116 88,333 100.00% 13

*2000年における障害給付の適格者は6,811,000であり、1,000人当たりの対象者数の基準となっている。
**同じ出所によると、新規給付の総計は、104,142である。これは、表における58,911の全額給付裁定数と46,566の報告数との対比に反映されている。

[部分的年金給付に伴う問題]

障害率を区別する7つの段階を創設した1967年当初のWAOの立法趣旨は、パートタイム雇用を促進することで、障害のある労働者の再統合をし易くすることにあった。残念ながら、現実には、構造的失業、景気循環、労働市場における差別の存在といったことが起きるダイナミックな労働市場において、残存稼得能力を判断するのが極めて難しいという状況にある。

Aartsとde Jong(2003)は、社会保険機構の理事達が、障害者雇用見込みが惨憺たるものである理由を、「労働市場の状況」と婉曲的に呼び、企業が部分的障害のある者を雇いたがらないからであると想定することで問題から目を背けていることを指摘した。結果として、全ての部分的年金受給者は、雇用機会が無い為に、全額年金給付を与えられた。増大する費用と障害年金受給者数の増加によって、1987年に改革を迫られることになった。その意図は、個人の残存稼得能力を判断する際に「労働市場の状況」を考慮することを禁止することで、受給資格基準を厳しくすることであった。しかし、給付の裁定を行う保険機構の理事のもつ構造的誘因自体は変化しなかった。その結果として、1990年半ばには、障害年金受給者の4人に3人までが全額給付を受けていた(Aarts,Burkhauser,& de Jong,1998)。

WAOの全額給付の裁定を抑制できなかったため、1993年と1994年には別の改革がなされた。だが、部分的年金の決定プロセスにはまだ2つの扱いにくい問題が残されていた。第1に、多くの障害類型において、労働市場専門家が残存稼得能力を決定するのは、非常に難しいということが挙げられる。第2には、労働市場の不安定さの下で、部分的年金受給者が職につける保証がどこにもないことが挙げられる。障害者の失業は、その人の障害が原因なのか、労働市場の事情が原因なのか、明確にわかるだろうか。1994年の改革は、仕事を探す場合に、「自分のやっていた仕事」を探すという条件をなくすこととした。その改定の結果、新たな裁定における部分的給付は1990年の19%から2001年の45%に増加した(de Jong,2004)。

部分的給付など障害年金給付プログラムの改訂の影響に関する数多くの研究がこれまでなされてきた。その中でも最も重要なのは、2001年のドナー・コミッション・レポート(Donner Commission report)であろう。その中で、これまでで最も決定的な改革は、全額給付と部分的給付のシステムの分離であったと主張している。中でも注目すべき提案は、部分的障害をWAOの対象とはしないということであった。部分的障害給付の受給資格は、次の2グループの内、どちらか1つとなる。それは、障害率が35%を超えるものと、それ以下のものである。給付額は、雇用されていて賃金に相当する額を給付される者(すなわち賃金補助)と、雇用されていないために最低賃金に関連して給付されるものとがある(de Jong,2004)。

参考文献

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