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国際セミナー
「障害者権利条約」制定への世界の最新の動き

講演1 国際人権のしくみ -人権条約の意義

新潟大学法科大学院 教授 山崎 公士

人権の歴史

 私は国際人権法をずっと勉強してきておりますが、先ほど来、主催者の方々のお話、あるいは八代先生のお話などをうかがい、改めて思い起こしたことが一つございます。まず、このことから始めさせていただきたいと思います。
 どの歴史段階でもどんな国でも、人間は生まれたからには楽しく明るく豊かに暮らしたいと誰でも思っていて、その権利があると思います。ですが、世界、日本の歴史を振り返ってみると必ずしもそれがうまくいかなかった時代がずっと続いていた気がします。
 たとえば、フランス革命のときには1789年に人権宣言が、採択されました。私どものような人権を学んだり、あるいは活動している人間にとっては非常に重要な宣言です。しかし、よく考えてみるとそこで述べられている人権の持ち主はどういう方々だったかということです。基本的には身分もありお金持ちであった男性に限られていました。それから数百年かかって女性が権利を主張することで政治への参政権、政治的権利を得てきました。必ずしもそれがまだ社会で十分な状況にまで至っていないので、日本では男女共同参画社会基本法をつくって、ジェンダーによる不当な差別のない社会を築こうとしています。
 障害をもつ方々についても同じことが言えます。アメリカやイギリスなどの先進国では、国内の立法で障害者に対して不当な差別をしない、障害者の権利を保障して、そして、障害者がエンパワーできるようなさまざまな仕組みを法律できちんと規律していくことが、ここ数十年の間に整備されてきたと思います。

 21世紀は人権の世紀だと言われています。さまざまな人権分野、たとえば女性の人権、子どもの人権、人種による不当な差別をしないといった個別の人権課題を担う国際条約ができてきて、21世紀に入って障害者の権利を正面から取り上げる条約づくりが始まっています。人権の長い歴史の中で、やっと障害をもつ方々の当事者性を前面に出す国際的なルールができつつあります。
 障害をもつ方々が豊かに楽しく生活するために社会でどのようなルールが必要なのかは、正義、道徳、倫理の課題であると思います。障害者を持つ人びとを不当に差別してはいけないことは倫理であり、道徳といえます。しかし、世の中にはこうした当たり前の倫理や道徳を守れない人もいます。そこで、障害者差別禁止法を国会で制定し、障害者を差別してはいけないという社会的合意を公のルールとする必要があります。
 他方でグローバル化している現在の国際社会を見ると、やはり国内のルールだけでは十分でなく、Aという国とBという国で人権や自由の程度が違うという状況はいろいろな意味で不都合が生じてきます。ですから国内で法を整備していくことと、同時に地球社会レベルで条約という形できちんと合意を形成していくことは車の両輪であり、とても重要なことであると思います。
 今日は、国際レベルで条約をつくることが、国際的にも国内的にもいったいどんな意味をもつのかをお話しさせていただきたいと思います。

国際人権とは?

 ここ20年ほど、日本でも国際人権、国際的な人権保障という言葉が盛んに語られるようになってきています。先ほども申し上げたとおり、人権の保障はただ単に正義とか道徳だけではなく、国内の法レベルできちんとルール化していくことが非常に大切なことです。しかし、国によってそのレベルが異なります。まったく人権のことに配慮しない、従って法律もきちんとつくらない国も残念ながらあります。そういったあまり人権に熱心ではない国があることを考えると、国際レベルできちんとしたルールづくりをしていくことは、重要なことであると思います。
 移住労働者と呼ばれる外国出身の労働者が日本社会に登場して、いろいろな仕事をしてくださっています。こういった方々についても当然日本の法律で守られるわけですが、その方々の出身国の法律もあります。ですから地球社会というグローバルな立場で人権・自由をどういう基準でもつべきかを考えたほうがいいのです。
 ということは、人権保障について一番理想的なのは国境を越えた一定の保障の基準があるべきだということです。日本国内にさまざまな人が住んでいますが、日本国憲法では、場合によっては日本国籍がない人に対しては法令上十分な保障がなされないということがあり得るわけです。先ほども小川さんがご説明になったような国連の主要な人権条約などを考えてみると、日本が条約に入っていれば、国籍に関係なしにすべての人はこういう権利がある、こういう嫌な思いをしないですむといった、国レベルではなく人間レベルで見ていくことができます。つまり国際人権基準というのは国境を越えて保障されるものだからです。ここが非常に大事なポイントです。

 国際的に確立した人権基準をまずつくり、それを国際レベルと国内レベルで同時に当てはめていく、この全体の取り組みが国際人権と簡単に言えると思います。
 さて、グローバルな視点で基準をつくるのが大事だというのはわかりました。では、誰がどのように、どこでそれをつくっているのでしょうか。これがまさに今日の午後にかけてのポイントになるところです。
 すべての国が集まって会議できる場があれば、それが一番望ましいのです。現実的に考えると現在190以上の国が国際連合に入っていますから、国連の場で国連のイニシアチブで、たとえば障害者権利条約をつくる相談をしましょうという呼びかけがあって、関心のある国がみんな参加して議論することになるのが一番現実的です。

宣言から条約へ

 話はちょっと前後しますが、国際的な人権に関る基準、ルールをつくるのは、どこかという話です。これは当然ながら国家です。もう少し難しく言うと主権国家です。現在の国際社会は60数億人のさまざまな人間が、主権国家に別々に属する形で地球という星で生活しています。地球全体をまとめる法が国際法です。もちろんNGOあるいは1人の市民が「こういうルールをつくったほうがいい」という声をあげるのはまったく自由です。しかし、最終的にみんなが納得して縛られるルールをつくる段になると、これはやはり公に権威をもって代表している国家、さらに国家を代表する政府が、それぞれの市民に関与していかないと、ルールはできないわけです。そう考えるとやはり国際連合という場が一番ふさわしく、現実的であるということになります。
 次は、国際ルールのつくり方です。もし、準備をしないで理想的なルールができるとすれば、それはすごくいいことだと思います。しかし、なかなかそうはいきません。世界には約190か国があり、宗教も文化背景も、歴史も、言葉も、食べているものも異なるわけですから、それを一気にルール化するのは難しいのです。

 今までの方法を見てみると、最初は「宣言」です。1948年に「世界人権宣言」が国連総会で採択されました。これにより、これから議論する人権や自由の中身はこういうものであるということをみんなが納得しました。しかし、この段階では国家はまだこの宣言には縛られていません。今後徐々に、よりレベルの高いルールにしていきましょうとみんなで決意して、そこから先、細かい議論をして条約をつくっていくわけです。一般的な合意から、縛られても結構ですと国家が言えるよう条約化していくということです。
 「条約」と似た日本語に「条例」があります。これは1字違いですが内容は大違いです。「条約」は国家間の約束です。日本政府は「条約」に「国際約束」という総称を当てはめていて、これは大変すてきな用語であると私は思います。しかし、1字違いの「条例」は自治体が立法する決めごとです。そういうふうに言うと、「条約は国家がやっていることだから、普通の市民には関係ないじゃないか」と思われるかもしれません。私も学生の頃はそう思っていました。

 多くの方はそういう印象をおもちかもしれませんが、昨今のグローバル化の社会になってきますと、そうとも言えません。自分には関係ないと考えていると市民にとって決して得ではない状況が出てきてします。ここにいらっしゃる方はそういうことをよくご承知だからこそ、障害者の権利に関する国際条約づくりの、ホットな進行形に関心を抱いていらっしゃると思います。
 障害者問題でいうと1993年の「障害者の機会均等化に関する基準規則」は宣言ではありませんが、ある種の宣言です。つまり、宣言とか規則でゆるやかに合意をしておいて、そのあとで国家が縛られても結構ですという条約、国際約束をつくっていくということです。
 どこの国家、あるいはそれを代表する政府でも、自分の国の社会の中で障害をもつ方の権利がきちんと保障され、不当な差別を受けてはいけないということを簡単におっしゃいます。しかし、その中身を精密に文章化して、国際約束、つまり条約に入るという段になると、各国は慎重な対応をするようになります。なぜかというと、条約に入った国にはたくさんの義務が出てくるからです。まじめな国であればあるほど、こんな中身を本当にきちんと守れるか、安易に入って後で国内あるいは国際社会から批判されることはないかと非常に心配し、慎重な対応を示します。これは政府の立場からすれば当然のことであると思います。

 では、どのような文案で合意するのが一番いいかというのは、やはり政府が国権の最高機関である国会に相談して、最終的に条約ができた場合、批准や加入の承認という議論の中で、国民の意見がどの程度反映できるかということだと思います。
従来は、ある程度条約ができてから、これがいいか悪いかという形でしか国会の議論はできていませんでした。しかし、今回の障害者権利条約ができつつあるプロセスを拝見していると、まだ条約が十分な形として見えない段階からこういう集会が日本各地で開かれて、当事者を含めたさまざまな方々が意見交換をされて、それをニューヨークに行く代表に託したり、あるいは日本政府に意見を申し上げたり、あるいは八代英太先生をはじめとする国会議員の方々にこういう方向で考えていただきたいと示したり、といった機会が日本社会でできていることは大変よい方向であると思います。

人権条約に入ると政府は何を約束するか

次に人権条約に入ると政府は何をしなければいけないかです。国連には20いくつの人権関係条約がありますが、そのうちで自由権規約、社会権規約、人種差別撤廃条約、女性差別撤廃条約、子どもの権利条約、拷問等禁止条約、これが六つの主要条約です。障害者権利条約ができれば7主要条約になると期待しています。
 いずれの条約でも最初の条文にこの条約に加入すると国は何をしなければいけないかが書いてあります。一般的に申しますと条約に入った国は、その条約に書かれた権利や義務を自分の国で実現するように約束しなければなりません。障害者権利条約ができれば、日本政府は入っていただけると思います。条約に入れば日本政府は、一人ひとりの国民に条約に書いてあることを約束しているかに見えますが、実はそうではないのです。国際約束というのは、他の条約に入っている国(締約国)に対して約束しているのです。
 これはちょっとわかりにくいのですが、約束している矢印の先は日本国民に直接向くわけではなくて、たとえばお隣の大韓民国がもしこの条約に入るとすれば、日本国内では障害者権利条約に書かれた中身を実現しますと大韓民国に対して約束することになります。

 逆に言うと大韓民国がもし入るとすれば、同国内で起きるさまざまな出来事について、障害者差別禁止条約に基づいてきちんと解決します、ということを日本国に対して約束するという形になります。
 よく考えてみれば国際約束だから矢印の方向は確かに国家に向けられています。しかし、対外的に約束して自分の国民が知らないなどということは常識的に考えてあり得ません。ですから、対外的に約束したことを対内的、つまり国民向けにも約束するために、たとえば障害者権利条約ができるとすれば、そこに書かれた中身を国内の法律として国会で制定することを同時進行させるのが一番望ましいのです。そのほうがその後、条約に書かれた中身を実際に使って自分の権利を裁判で主張し、また自分の権利を守りやすくなります。
国際約束は自分の国民に対する直接約束ではなく、対外的には他の締約国に対する約束ですが、その中身は国民を含めて日本の領域にいる人に対して全然関係ないものであるはずがないということです。直接の約束が国民には向いていないとしても、やはり条約をつくり、それに入るということは日本国内の障害者運動、障害者の権利主張・保障にとっては極めて大きな意味があるのです。

人権条約を締約国に守らせるしくみ

次に条約に入ると国はどういうことを約束させられるかをお話しします。
 まず人権条約で決められている権利を立法措置、その他によって国内で実現しますということを約束します。
 それから、被差別原則ということで、人種、皮膚の色、性、言語、宗教などによって人間に対しての不当なレッテルはりをしませんということを約束します。
 三番目に、約束をしていても本当に守っているかどうかは、誰かがどこかで見守っていないと本当に守られているかどうかはわかりません。ですから、条約自体が監視機関をつくっています。難しく言うと条約実施機関と言います。
 子どもの権利条約で言うと子どもの権利委員会、女性差別撤廃条約でいうと女性差別撤廃委員会があります。これは条約によって委員の人数が決まっていますが、あらゆる政府から独立した自由な立場にある高度な専門家が「この政府は条約をちゃんと守っている」、「いや、守っていない」ということを、きちんと評価する委員会の仕組みをつくっています。締約国はこの委員会に本当に約束を守っているかどうかの報告書を出します。これを国家報告と言います。人種差別撤廃条約などは2年に一度報告を書かなければいけませんから、とても大変です。

 かつて国際会議でブータン王国外務省の方に伺いましたが、この国では外務省職員が全員で10人ぐらいしかいないそうです。人権関係は1人でやっていて、たくさんの条約に入っていると毎年リポートを書かなければいけなくて本当に大変だとおっしゃっていました。
 国家報告を出せば「はい、それでおしまい」と受け止められるかもしれません。実はそうでもないのです。人権条約を条約に入った国にどうやって条約規定を守らせるかの仕組みが必要です。それは国家報告を実施機関で検討して最終的な所見を出すという仕組みです。
 小・中学校では学期が終わると通信簿が出ますそこで「今学期はよくがんばりました」、「ここが不十分だから来学期に向けてがんばりましょう」とか、先生はコメントをいっぱい書いてくださいます。ちょっと乱暴なたとえですが、所見とはそのたぐいだと思っていただければよろしいかと思います。所見は教育的配慮で勇気づけるために書くという側面と、委員会から見て国内で条約を守ることにあまり熱心ではない国に対して、かなり批判的なニュアンスで「がんばりましょう」と書くこともあります。
 日本がどんなふうに「がんばりましょう」と言われたかについてお話しします。社会権規約が2001年の8月30日に日本政府に出した所見です。委員会は日本政府に対して、「障害者に対して、特に労働・社会保障の権利に関連して法律上・慣習上の差別が依然として残っていることについて懸念をもって留意する」と述べています。「懸念」とか「留意」と言われると上品で、何だろうと思います。「懸念」というのは外交的な用語で、「けっこう心配している」という意味です。「懸念をもって留意する」というのは、「この点は非常に至らないのでがんばってください」という意見です。

 もう一つ、「委員会は締約国が法令における差別的な規定を廃止し、障害者に関連するあらゆる種類の差別を禁止する法律を制定する」とあります。要するに、障害者差別禁止法をつくってほしいと勧告しました。
 さらに委員会から、公的部門における障害者法定雇用率の実施において、「もうちょっとそして急いでがんばりなさい。障害者の法定雇用率をアップさせるようにもっと努力しなさい」という意見をいただきました。今申し上げた最終的な所見は、それぞれの個別の締約国が委員会に対して政府報告を出して、それに対する通信簿のコメントのようなものです。
 もう一つ、一般的意見というものがあります。社会権規約でも自由権規約でも何でもいいのですが、さまざまな国で条約を運用していると、いろいろな具体的な問題が出てきて条約の解釈がよくわからなくなってきます。そこで、いろいろな経験を踏まえて、この条文はこんな意味合いだということを権威のある見解として出すのが、一般的意見です。

 現実的な話として、今、日本の裁判で弁護士がこの一般的意見を権利主張のために用いる動きが出ています。しかし、残念ながら最高裁判所をはじめとした日本の裁判所は、まだまだ一般的意見についての権威を認めようとしないという段階です。これは裁判官に対する国際人権法教育が不足していて、認識があまり十分でないということがあるかもしれません。今後は、おそらく20年ぐらいのうちには日本の裁判、行政実務においても人権条約の実施機関が提示する非常に権威のある一般的意見が、日本の司法や行政でも非常に大きな位置をしめるようになってくるだろうと期待しています。
 条約を守らせる仕組みとしては、直接当事者がジュネーブなどにある条約実施機関に、個人通報という苦情申し立てをする仕組みがあります。しかし、残念ながら日本について言えばこのルートはありません。なぜかというと、条約に基づく個人通報は、受け止める政府からすれば極めて影響力の大きいものですから、できればそんなものは受けたくないというのが、どの国の政府にとっても本音であると思います。しかし、先進国の多くでは、自分の国で行政上、裁判上、自分の権利を救うためにいろいろな手立てを尽くしてもうまくいかず、それに納得できない場合は、個人通報が使える国にいる人については個人通報が可能になっています。

一つだけ例を挙げると、かつてオーストラリア連邦で、日本の旅行者が麻薬所持でオーストラリアの官憲に捕まって有罪判決が確定してしまったケースがあります。10年近く刑務所に入れられて、冤罪だと当事者の方々は訴え、数年前に釈放されて今は帰国されたという事件があります。この事件については、オーストラリアの中であらゆる救済の手立てが尽くされた後にジュネーブの規約人権委員会に今、申し立てをしているところです。非常に不思議な話ですが、日本国籍者は日本国内ではこの制度は使えないのですが、たまたまオーストラリアにいてそういう事態に遭遇して、オーストラリア連邦が自由権規約の個人通報のルートを開いていたために使えたわけです。
 国際人権の制度は国境を越えているという非常にわかりやすい一つの例であると思います。いずれにしても個人通報の制度を開いておくのは、さまざまな人権課題を抱えた当事者にとっては極めて有益なやり方、救済の手立てです。今日の直接のテーマではないかもしれませんが、日本についても個人通報の制度を開いておくということが望ましいと思います。そのためには自由権規約の第一選択議定書という別の条約に入っていくことが大きな課題になると思います。

人権条約の国内での活用法

 条約は一見私たちに関係ないと思われるかもしれませんが、どうもそうではないということを私はずっと申し上げていますが、まだその説得は弱いと思いますので、最後にちょっとダメ押しをさせていただきたいと思います。
 繰り返しになりますが、条約の約束は他の国を向いているのです。しかし、他の国に対して約束したことを自国民も含めて対内的には知らんぷりということはできません。ですから、国とか自治体に対して自分たちの権利主張をするときには、自由権規約、拷問等禁止条約、子どもの権利条約にこう書いてありますと主張できるのです。
 新潟県にある新潟朝鮮初中級学校の卒業者は公立高校の受験資格がありません。12都道府県では認めているのに、新潟県ではなかなか認められません。署名を集めて私が代表になって、8月6日に新潟県の教育委員会に対して、「朝鮮学校の中学卒業者に公立高校の受験資格を認めないのはもちろん日本国憲法26条違反であると同時に、人種差別撤廃条約5条などに大きく違反する行為であるから、これは日本が受け止めている法に反することなので一刻も早く改善してください」と言いました。条約を使って行政に対して主張するということは、最近いろいろな場面で大きく出ています。これが第一の条約の効用です。

 二番目は、先ほど申し上げたとおり、仮に障害者差別禁止条約ができても、対外的に約束していることですから、国民に対してははっきりとしたルールにはなりにくいものです。そこで、条約に書いてあるのと同じような中身を法律として国会で制定することがとても大事であると思います。
 最後に社会的意味です。条約は私たちには関わりのないものと思われていますが、そうではなく、私たちの身の回りの生活に直接、間接に関わる規定がよく見ると条約に書いてあります。昨今はホームページでも見られます。憲法とか法律だけではなく、条約というのも面白いらしい、1回ぐらいはのぞく価値があるらしいということを認識いただければ、今日の私の話はそれだけで十分であろうと思います。