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特集/障害者施策の最近の動向

法的助成の対象となっていない障害者に関する職業上の障害の判定について

伊達木せい

1.はじめに

 法的助成の対象とならない障害者の内訳と、その就職の困難さについては、前号(リハビリテーション研究№85)で詳述したが、その内訳はきわめて多岐にわたり1)、就職率(33.5%)は中度の身体障害者(36.1%)を下まわる厳しいものとなっている(知的ボーダーを除くと、23.5%と、重度身体障害者の30.1%のそれを下まわる)。

 これらの人々は、障害者手帳の対象となる障害者の範囲に含まれないため福祉政策の恩恵に浴し得ず、職業によって生活を成り立たせることが火急の課題である一方、雇用については、「障害者の雇用の促進等に関する法律」に基づく法的助成制度等の対象となる障害者の範囲2)にも含まれないため、入職の時点で雇用促進のための企業への助成金等、具体的な支援策がとり得ず、職業リハビリテーションの現場では種々の相談や指導の結果を現実の就職に結びつけられないというジレンマに直面している。

 地域障害者職業センターを訪れる人々の状況からみるかぎり、これらの人々は、本人の努力だけでは解決できない種々の障害を有し、健常者との競争では到底就職が実現しない人々であるが、適切な支えと周囲の理解があれば時間をかけて職場に適応し、自立の途をさぐり得る可能性を有する人々が少なくない。

 調査の結果からみるかぎりは、いずれの障害も法的助成を必要とする困難な状況にあると思われるが、助成金等、具体的な支援の対象とするためには、一定の基準に基づく職業上の障害者であることの判定が必要である。

 この問題をめぐっては、平成6年度以降、医療、教育、福祉、職業リハビリテーション等、各関連分野の専門家の意見を聴取し、検討を重ねてきたが3)、以下はその議論を集約した私案である。

 要約すると、医学レベルで障害の有無と就業の可否を判断できる障害については、極力医学レベルの診断に依拠する方向で対応し、これによって必ずしも対応しきれない行動情緒障害を中心とする社会適応障害や、知的ボーダー、その他医学での診断のつきにくい障害については、現場の業務を通じて職業上の障害者を簡明に判定する基準を設定する、という対応を考えた。

2.「法的助成の対象とならない障害者」への対応

 「法的助成の対象とならない障害者」への対応については資料1に案を示した。

資料1

 法的助成の対象とならない障害者には、前述のように大別して2つのグループがある。「障害の有無とその程度について医師の診断により確認できるグループ」と、「障害の有無とその程度について医療機関による診断の得にくい、あるいは、それのみでは判断の困難なグループ」である。対応の仕方についても、この2つのグループ別に実施することが妥当と考えられる。

 まず前者は、障害者職業センターによる種々の評価や観察を経なくとも、医療機関の診断で障害の内容と程度を確認できる人々である。したがってこれらの人々については

Ⅰ.職業安定所長が、「医師4)の診断書、意見書等」を参考として助成の対象とするもの、とした。

 現行の精神障害回復者等に準じた手続きである。内訳としては、

(1)主として精神科以外の医師により、「何らかの長期もしくは慢性的な心身の障害(症状)があり、障害者としての配慮を必要とするが就業は可能である」との診断を得られた者と、

(2)主として精神科医の指導下にあって、症状が安定し、就労が可能であり望ましいとの診断の得られた者が挙げられる5)

 具体的には、脳損傷や小人症・外貌奇形等による社会的ハンディキャップ、手帳の対象とならない身体障害、病弱者(肝臓、腎臓、ぜんそくなど慢性的な経過をたどる病気や難病)などが前者に含まれ、後者には神経症など精神病周辺の社会適応障害、アルコールや薬物中毒・依存といったその他の社会適応障害、自閉など行動情緒障害のうち精神科医の診断の出る者が含まれる。

 なお、医師の診断の得られた者について、「長期にわたり、職業生活に相当の制限を受け、又は職業生活を営むことが著しく困難」か否かについて、さらに評価が必要である、と職業安定所長が判断した場合は、地域障害者職業センターに職業評価を依頼し、その結果を確認することにより、最終的な判断を行う。これは現行の「精神障害回復者等」と同じ扱いである。この方法であれば、全国の職業安定所の専門援助部門で、助成があれば自立できる可能性のある何らかの障害のある人々を迅速に支援でき、また制度の適用が適切か否かを慎重に検討する必要のあるケースについては次のⅡのグループと同じ職業障害判定を併用することで、統一性を保てると考えられる。

 一方「障害の有無とその程度について医療機関による診断の得にくい、あるいはそれのみでは判断の困難なグループ」とは、診療・治療の対象としてこれまで医療機関が関与していないケースや、医療的判断のみでは障害を把握しきれないケースなどである。

 これらの人々については、

Ⅱ.職業安定所長が地域障害者職業センターによる障害者判定を参考として助成の対象とするもの、とした。現行の精神薄弱判定に準ずる手続きによるものである。

 具体的にはほとんどの行動情緒障害(自閉症・自閉的傾向、不登校・登校(出社)拒否、対人不適応、学習障害、場面緘黙、微細脳損傷など)と、知的ボーダー、その他Ⅰからもれる者が含まれる。行動情緒障害と知的ボーダーは、障害者職業センターに来所する法的助成の対象とならない障害者の6割近くを占め、数の上で最大のグループである1)

 1995年3月に文部省から「学習障害児等に対する指導について」(中間報告)が発表され、また6月には全国学習障害(LD)児・者親の会が文部、厚生、労働の各省にあてて、学習障害(LD)児・者及びその周辺の子供達を学習障害(LD)として広くとらえ、対応をはかるよう求める申入れを行っている。同会の構成員は知的ボーダーが約半数を占め、特定領域の能力に落ちこみのみられる典型的な学習障害、自閉的傾向、情緒障害のある者等がこれに続いており、ほぼ上記の最大のグループに対応する構成員となっている。

 詳細は別稿に譲るが、知的ボーダー層を含むこれらの層については、産業構造の変化で、かつて就業した単純作業が大きく減り、営業等、対人折衝能力を求められる職業等が多くなり、就業の場がせばまっているという問題があるほか、学習障害に代表されるような、何らかの器質的な障害があり、認知障害等中枢神経系の機能障害を伴う者などがかなり含まれているとみられる。いずれにしても職業リハビリテーションの現場を担当する専門家と障害者双方から何らかの対応を求める声が強く出されている。

 これらⅡに区分されるグループの職業上の障害の判定基準として用意したものが、資料2「法的助成の対象となっていない障害者に関する職業上の障害判定結果総括表」および資料3「職業障害調査票」である。

3.「法的助成の対象となっていない障害者に関する職業上の障害判定結果総括表」について

 職業上の障害判定結果総括表(資料2)の内容は、1.調査結果と2.総合所見にわかれる。1には、(1)知能指数(I.Q)、(2)動作能力、(3)職業障害調査、(4)医師による障害の診断ないし症状の報告、の各結果が記入される。

 (1)の知能指数および(2)の動作能力は、知的能力と身体的能力をみるものとして、障害の判定において、比較的一般的に用いられる指標であるが、知能指数についてはレベルだけでなく、所見の1)、2)、3)の有無に○をつけ確認することとする。

 1)の精神薄弱レベルであるかどうかという確認は、現在では障害者の範疇から除外される18歳以降に生じた知能低下等も含めて把握することを考えており、また2)は、IQの総得点は精神薄弱より高いが、そのプロフィルに問題があるかどうかをみるもので、学習障害や微細脳損傷、自閉、知的ボーダー等、かなり広い範囲の障害者にこの特徴を有する者が含まれる可能性があることに対応している。3)は、知的ボーダー層に該当するか否かを確認するものである。(2)の動作能力は、作業遂行上もっとも問題となる手の巧緻性や動作能力をみる検査(GATBのMN)の結果である。

 (3)「職業障害調査」は今回、専門家の検討を経て、設定したものである。次に示す「職業障害調査票」(資料3)によって職業生活を続ける上での困難があるか否かを調査し、その結果が記述される(「職業障害調査票」については後述)。

 さらに(4)で、医師による障害の診断ないし症状の報告を得る。

 障害者職業センターに来所する人々は、たとえば、自閉症の場合なども、来所前に精神科医の指導や診断の対象となっているような重度の人々ではなく、「自閉的傾向」の人が多い。こうした、障害や症状については、障害者職業センター嘱託医等の診断ないし報告を得るものとし、これら(1)~(4)をふまえて、2の「総合所見」で、障害(症状)名、および雇用促進のために法的助成を必要とする理由等を記述するものとする。

資料2

4.「職業障害調査票」について

 「職業障害調査票」(資料3)の特徴を述べると、

1)当調査票では、障害の有無を確認するため、職業生活を続ける上で困難をひきおこす可能性のある障害や行動を、広く網羅的にリストアップしてある(該当する事項にいくつでも○をつける)。

2)これらの事項の有無を観察する場面は、資料3の冒頭〔 〕内に示したように、相談・評価、職業準備訓練、職務試行、職域開発援助事業、職場適応指導、職業安定所・福祉関係機関等における職業指導の経緯等、現実の職業リハビリテーションのプロセスを適宜活用する。通常の業務の流れの中で、調査票を活用する形にし、新たな負担とならないようにする。

3)また、当該調査は、職業リハビリテーション計画策定にあたり、指導区分Ⅰ(一般就労をめざす者)に分類された者を対象とする。すなわち①本人の就労に対する意欲と能力、②家族等の応援体制、③反社会的行動や他害性(盗癖、性的倒錯、攻撃的など)のないこと、④雇用する企業の受入れ可能性等を評価して、助成を得れば一般就労をめざすことが可能と考えられる人々が対象になる。

4)職業障害の状況を確認する内容としては次のA~Lの障害や困難をとりあえずリストした。それぞれに含まれる具体的な内容の例示は、資料の下位項目を参照されたい。

A 対人コミュニケーションの障害(意志疎通の困難、話ことばの特異性など)

B 行動(活動)の障害(手先の不器用さや運動のぎこちなさ、反復・多動など)

C 注意の障害(刺激の選択、集中力など)

D 情緒(動)の障害(緊張、過敏、感情易変など)

E 認知の障害(位置、形、方向、日時など)

F 判断や情報処理の速度の障害

G 記憶、理解、学習の障害

H 対人対応力の障害(器質的又は生育過程による)

I 体力的な障害(8時間労働・週5日勤務の可否など)

J 重複障害

K 長期の失業状態

L その他

である。

 多様化する障害に対するすべての事項をリストアップしきれないことから、Lとしてその他の障害の特記事項を設けてある。また職業的困難を示すもっとも端的な指標として、Kとして長期の失業状態を含めた(職場開拓努力、適応努力の裏づけについては資料3注2による)。

 A~Kの区分は、とりあえず前述したⅡに含まれる様々な障害者グループそれぞれに特徴的に見られる障害や困難を中心にリストアップし、関連性のある事項毎に大まかにまとめたものである6)

資料3(A~E)

資料3(F~L)

5.補足:「法的助成の対象とならない障害者」への対応をめぐる議論の経過

 標記をめぐっては当初、「“その他”の障害者の就業状況等実態調査」の結果をもとに、就職の困難度が高く、かつ法的助成の対象とする必要があるとの障害者職業カウンセラーの回答比率の高かった障害(表1の*または**の部分)を中心に、そのうち診断基準の明確なものの障害名をリストアップし、これを、Ⅰ.「障害名で法的助成の対象とできるもの」として、これについては、職業安定所長が「医師の診断書、意見書等」を参考として助成の対象とする、ことを想定した。具体的には、①脳損傷(高次脳機能障害など)、②自閉症(明らかに自閉的傾向のみられる者を含む)、③小人症がはいり、なお、ほぼこの条件を満たすものとして、障害の状況に変動や幅があり、障害名だけでは十分でないが、専門医による一定の基準に基づく診断の可能なものとして ④精神科医の指導下にあって、就業が可能であり、望ましいとの診断を得られた者、を選定した〔具体的には精神病周辺領域の社会適応障害、(何らかの精神病・同周辺層、神経症、自律神経失調症等)、その他の社会適応障害(アルコール中毒・依存、シンナー・薬物等中毒・依存)、行動情緒障害による社会適応障害の一部(対人不適応、問題性格、微細脳損傷、学習障害などで、精神科医の関わっている者)などがカバーされると考えられる〕。

 しかし、当案をめぐっては、たとえば、「小人症」の場合、身長を伸ばす治療薬の進歩により、もっとも大きな身長の問題は将来にむかって解決されつつあるものの、治療による手指等の末端肥大によって新たな職業能力障害が発生する、というように、障害の内容等に変化があり得るため、たえず、リストアップされる障害名の見直しが求められること、障害名によるリストアップを行えば、法的助成の対象とならない「その他」の障害者の中に、さらにリストアップされない「その他の障害者」を設けることになること、①~④以外の障害中、⑤身体障害者手帳の対象とならない身体障害者、⑥病弱者、⑦外貌奇形等は障害者職業センターが種々の検査や評価を行わなくとも、医師の診断で障害の有無と程度は判定でき、職業上の障害について特に疑義のある場合のみ、障害者職業センターが評価すれば足りること、⑧地域障害者職業センターでは職域開発のための障害者支援が重要な課題であり、また従来に増して時間をかけて支援をする必要のある人々が増えているため、判定業務をできるだけ軽易なものとすべきこと等から、医師による診断の可能な障害は対応のⅠのグループとして区分し、これによりがたい障害のみをグループⅡとして障害者職業センターの職業障害判定の対象とすることに変更したものである。

表1 就職困難度と助成の必要性別“法的助成の対象とならない障害者”
 

就  職  の  困  難  度

雇用者比率30%以下(重度障害者以上の厳しさ) 31~36%(中度障害者以上の厳しさ) 37~55%(軽度障害者以上の厳しさ)
法的助成の必要性 「ある」という回答70%以上 脳損傷・高次脳機能障害75(10.7/92.0)
神経症76(5.8/78.9)
何らかの精神病・同周辺層75(22.7/85.3)
自閉症・自閉的傾向63(30.2/95.2)
小人症6(0.0/100.0)
障害者手帳の対象とならない視覚障害12(8.3/75.0)
微細脳損傷9(11.1/77.8)
問題性格7(14.3/71.4)
アルコール依存・中毒5(20.0/100.0)
その他の行動情緒障害による社会適応障害10(30.0/70.0)
** 学習障害19(36.8/73.7)

場面緘黙19(42.1/73.7)
60~69% シンナー・薬物中毒・依存6(0.0/66.7)
障害者手帳の対象とならない上肢障害5(0.0/60.0)
その他の精神病周辺領域の社会適応障害29(17.2/62.1)
自律神経失調症10(20.0/60.0)
障害者手帳の対象とならない聴覚障害8(25.0/62.5)
難病22(31.8/63.6)  

50~59%

対人不適応28(17.9/53.6)   その他の行動情緒障害 19(42.1/57.9)
外貌奇形・やけど跡など4(50.0/50.0)
知的ボーダー279(55.6/55.6)

35~49%

一般的な病気27(29.6/37.0) 不登校62(35.5/35.5)  

資料出所;日本障害者雇用促進協会「“その他”の障害者の就業状況等実態調査」1994.7
(注)   ( )外はケース数、(○/△)の○は雇用者比率(%)、△は当該障害者に対して法的助成が必要であると回答した担当障害者職業カウンセラーの割合(%)。なお、二つの指標のうちでは、雇用者比率の方が評価者の判断の差がはいりこまず、職業上の困難度を示す簡明な指標である(法的助成の必要性の有無については「ある」「ない」「わからない」にわけて回答を求めた。「ない」という回答に関しては、「(たまたま)就職できたケースは一応“助成する必要がない”に区分した」「一般で就職できるかもしれない」という回答のほかに「本人(家族)が障害者と判定されることを望まない」「家業の手伝いをすることになった」「施設にはいることになった」などのケースが混在しており、また「わからない」という回答には「情報が不十分、あるいは症状が可変的・境界的・複雑・個人差が大きいなどの理由で判断しかねる」「就職できるかもしれないが助成は必要かもしれない」などのほかに、「判定後の来所なし・中断・不明」、「本人(家族)が障害者と判定されることを望まない」、などのケースが混在している。したがって、「ある」以外の回答が、必ずしも積極的に「助成の必要がない」ということを意味しないことに留意されたい)。

おわりに

 制度、政策の変更には、財源等いくつかの課題の検討が求められるが、ここに述べたような方法をとれば通常の業務の流れの中で、さほどの新たな負荷なしに、制度の狭間で困苦している人々への対応が可能になると考えられる。また一般企業への雇用が困難なケースについては、訓練や作業所、授産施設の活用、福祉施策の対象としての考慮など、一連の支えが必要に応じてとられなければならない(関係する方々からのご意見をお聞かせいただければ幸いです)。


1) 人数的にもっとも多いのは知的ボーダー(全体の 31.2%)と自閉、不登校、対人不適応、学習障害といった行動情緒障害等による社会適応障害(26.4%)で、両者で6割近くを占める。ついで神経症その他の精神病周辺領域の社会適応障害(21.2%)、脳損傷・高次脳機能障害(8.4%)、難病や長期慢性的な経過をたどる病弱者 (5.5%)、身体障害者手帳の対象とならない身体障害 (3.6%)、薬物・アルコール依存といったその他の社会適応障害、外貌奇形等の、社会的ハンディキャップが続いている。

2) 現在、障害者の雇用促進に関連する法律等の助成対象となっている障害者は、①身体障害者手帳所持者、②療育手帳所持者(障害者職業センターで精神薄弱の判定を得た者を含む)、および③精神障害回復者等(精神障害のうちの分裂病または躁鬱病の回復者。てんかんを有する者。)である。①②は各種助成制度と雇用率算定の対象となる。③は雇用率算定の対象には含まれていないが、助成制度の対象となる。

3) 紙数の関係で、お名前は割愛するが、専門家会議参加者等20名前後の方から貴重なご意見をお聞かせいただいた。

4) 医師の診断の基準に斉合性をもたせる点で、診断を下せる医師の範囲を、障害者職業センターの医学アドヴァイザー、身体障害者更生相談所・精神薄弱者更生相談所・児童相談所等の障害判定に携わる指定医、産業医、労災指定医等、一定の範囲に設定することが考えられる。

5) 精神病周辺領域の社会適応障害については、精神障害者手帳制度の発足によって対応できるのかどうか、という問題がある。しかし精神障害者が、手帳を取得するのはよほど症状の確定的な人だけになる可能性があり、投薬指導を受けながら、安定所に求職に来るような人は、手帳を取得しない可能性が高い。したがって、この基準による対応が依然として大きいと考えられる。

6) 各項目にレベルを設定し、点数化するか否かについての議論もなされたが、障害によりその特性が大きく異なり、統一的な評点はつけがたいこと、1項目でも大きな職業上の困難になる場合もあれば、軽い障害が重なって大きな問題となる場合もあり、定量的評価になじまないこと等から、事項のリストをもとに総合評価することとした。

日本障害者雇用促進協会統括研究員


(財)日本障害者リハビリテーション協会発行
「リハビリテーション研究」
1996年4月(第86号)33頁~39頁