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CBRガイドライン・生計コンポーネント

社会保護

はじめに

社会保護政策は病気や障害、高齢という理由で貧困である、所得がない、もしくは所得の低い人たちを保護するための安全網を提供することを目的としている。

高所得国では大半の人々が社会福祉や年金によって社会保障を受けることができる。保障は政府によるものや民間組織によるもの、またはその両方によるものがある。大多数の人は税金や保険料を資金とする保健ケアを受けることができる。このような国では、働けなくなってしまったとしても失業手当や障害手当やその他さまざまな援助が貧困に陥ることを防いでいる。仕事中の事故や病気によって障害をもってしまった人に対しての社会保障対策には、賠償、所得の維持、ケアの費用が含まれるだろう。障害のある人は、例えば移動手当や就業不能給付といったさまざまな経済的援助を受けることができる。これらの国では、社会保障政策は尊厳ある生活を営むために不可欠なモノやサービスの利用を保障するように設計されている。

低所得国における状況は経済力や政府のリソースによって大きく左右されるが、一般的には社会保障を得られる人はほとんどいない。フォーマル経済で賃金雇用されている人々は、年金や他の社会保障がある場合もある。しかし、多くは、インフォーマル経済の中で生きることに必死で高齢や病気、障害のために無収入になっても公的な保護はない。貧しい人々にとって、公的保健ケアは不十分であり、民間の保健ケアは手が届かない。障害のある人は、尊厳ある生活を営むためのもっとも基本的な補助機械器具を買う余裕もないだろう。

それゆえに、障害のある人もそうでない人も低所得国では、その多くが家族やコミュニティを基盤とするインフォーマルな社会保護システムに頼っている。障害が重度のために十分働けない人にとっては、社会保障は唯一の選択肢である。

障害者権利条約(3)は、締約国に対し、社会保護についての障害者の権利及び障害に基づく差別なしにこの権利を享受することについての障害者の権利を認めることを義務付けている(第28条)。障害のある人がこの権利を享受することができるためには何が必要であるか、明記している。それは、食糧、衣服、清浄な水、利用可能なサービス、障害に関連するニーズに係る補装具やその他の援助、社会的な保障及び貧困削減に関する計画、適当な研修、カウンセリング、財政的援助、介護者の休息のための一時的な介護、公営住宅計画、退職に伴う給付及び計画である。

BOX37 ジンバブエ

細部まで行き届くオファの目

オファはジンバブエ、ブラワヨに住む車いす利用者である。彼女は市場で果物と野菜を売っていて、4つの貯蓄グループの会員でもある。

  • 地域の障害に関する非政府組織(NGO:Non-Governmental Organization)が作った女性グループ
  • 教会グループ
  • 小規模貯蓄のグループ
  • 自治会

それぞれのグループで彼女は何らかの貯蓄に関わっている。

  • 女性グループでは、保険貯蓄の一種である「burial club(埋葬クラブ)」に払い込みをしている。彼女が死んだとき、扶養している姪が葬式費用などに使う一時金を受け取る。
  • 教会では、家庭用品購入のための貯蓄に焦点を当てた貯蓄グループに属している。
  • 3番目のグループは、5人の友人との回転型貯蓄信用講(ROSCA:Rotating Savings and Credit Association)(生計:金融サービス参照)である。彼女は定期的に入る一時金を、卸売りの果物をより多く買うために使い、売り上げを増やしている。
  • 彼女が属している自治会は、家賃と光熱費は公平であることを保証している。また、彼女が部屋を借りているアパートの建物の改善のため、資金を出し合っている。

果物と野菜を売ってわずかなお金しか稼いでいないにもかかわらず、オファは、低所得が必ずしも貧困の原因ではないことを示している。倹約し貯蓄グループに参加することで、彼女は人生を切り盛りでき、姪を学校へ行かせることができる。政府の安全網がない場合、このような地方の、コミュニティに根ざした支援メカニズムは低所得国の何百万の障害のある人にとって必要不可欠なものである。

オファは「私は神を恐れます。むやみにお金を使いません。私は細かいところに行き届く目をもっており、お客さんと友達になります。もし私が成功者と思われているのなら、こうしたことが理由だと思います」と述べている。

目標

失業中や働けない障害のある人、あるいは、職業活動の収入が生活を維持していくには十分ではない障害のある人は、社会保障政策を通して最低限の生活水準を享受する。

CBRの役割

CBRの役割は、障害のある人が主流の、あるいは特定の社会的給付を利用できるようにし、社会保護政策の実施を促進することである。

望ましい成果

  • 障害のある人は高齢や病気、障害による所得の喪失に対して、他の市民と同じように社会保護対策を利用することができる。
  • 失業中の、またはディーセントな(人間らしい)生活をするだけの収入を稼ぐことができない、あるいは就業ができない障害のある人が、社会保障制度を利用できる。
  • 現存する社会サービス提供者は、障害のある人が直面する特定の困難に敏感に気づき、提供するサービスを適宜適応させる。
  • 社会保護提供者は、障害のある人の特定なニーズに適応するため、障害のある人々の代表組織やサービス提供者を通じて、障害のある人々とパートナーシップを構築する。

主要概念

社会保護計画の目的は、計画の対象者が最低限の生活水準を享受することを保証することである。社会保護計画は大きく分けて公的なもの(政府や大きな組織によるもの)とインフォーマルなもの(コミュニティによるもの)に区分される。

公的政策

ある国が障害のある人に対していかなる形の公的社会保障を提供するかは、主にその国の経済や政府のリソースによって決まる。公的社会支援プログラムは貧困緩和や貧困削減計画を通して、一般的に貧困層や弱い立場の人々、あるいは具体的に障害のある人を対象としている。

貧困緩和と貧困削減計画

このような計画の下で実施されている対策の例として、大抵政府や大きな組織によって運営されている食糧支援や低価格の住宅支援、条件付現金給付計画、労働対価として食糧配布もしくは賃金支払いに基づく貧しい人々を雇用する公共事業がある。このような計画は多くの低所得国に存在しているが、障害のある人を含んでいる場合もあればそうでない場合もある。

BOX38 インド

貧困緩和計画は雇用を保証しない

インドの障害者法は、州政府に対し、すべての貧困緩和計画に障害のある人を少なくとも3パーセント含めることを義務づけている。しかしながらそのような計画に障害のある人が含まれる割合は一般的にとても低い。2005年にインドでは全国農村雇用保障法(NREGS:National Rural Employment Guarantee Scheme Act)が可決された。これはすべての農村部の世帯に対して法定最低賃金による100日間の雇用保証を認め、登録後15日経っても仕事が提供されない場合には手当を支給するというものである。この法律は、賃金雇用の保証を通して、憲法の「労働権」を保護しようとするもので、これ自体「食の権利」を実現する中心的なものであるとみなされている。

しかし、この法律は障害者法の下で義務づけられている3パーセント確保に関して何も言及していない。調査によってNREGSの実施に際してはカースト制度や性差、障害を理由とした重大な差別があるということがわかった(6)

社会扶助政策

社会扶助政策は、公開市場の中で生計を立てていく事ができない人に対する基本的な救済のことで、失業扶助、障害者手当および年金が含まれる。社会保障対策と同じく、社会扶助も高所得国で提供されているが、低所得国ではめったに提供されていない。同様に障害のある人への追加費用(介助者費用、移動費用、設備改造費用など)への対応は高所得国では社会扶助対策下で行われるものの、低所得国ではほとんど行われていない。

非常に貧しい国の中には障害のある人に対して直接的な扶助をしていないところもある。また、ある種の障害のある人に対しては現金給付が行われるが、単なる象徴的レベルであるという国もある。一方、より強いフォーマル経済や、正規の税基盤がある国では、家族が生活するのに十分なものを与えている。低所得国でこのような政策を実施する際の課題には以下のことが含まれる。

  • 低所得国の障害統計は信頼できないことが多いが、こうした扶助を行っている国の大半は、1パーセントかそれ以下の数字を使っている。これは障害者の実数よりもはるかに低い。
  • 給付金の金額は、それをもらいに行く旅費よりも安い場合がある。
  • 離れた農村部に住んでいる貧しい障害のある人の多くはこのような政策を知らず、提供されるサービスへのアクセス方法がない。

BOX39 イエメン

現金給付メカニズム

イエメンにおける社会問題・労働省下での社会福祉基金とは、女性が世帯主である世帯や障害のある人、孤児など、社会的立場の弱い人に対する現金給付メカニズムである。これは理論上、条件にあてはまれば誰でも申請して月々の支給を受けることができる。しかしながらその可能性について知っている人はほとんどおらず、個人への支給は限られている。支払場所は都会であり、農村部の人々にとっては、受け取るための費用が高くなる。

従業員および労働者への補償制度

フォーマル経済の中で仕事をもっているごく少数の雇用者が、仕事中の事故や仕事に関連した病気によって生じた障害を受けた場合、労働者補償制度を利用できる。これは通常強制的な社会保険を通じて積み立てられている。

国によっては社会保障の拠出金は、国家準備基金を通じて行っているところもある。これは、雇用者のための強制貯蓄制度で、保健、障害、高齢その他のリスクを補償するためのさまざまな給付金を生み出している。社会保障政策と同様に、正規雇用されている場合のみ補償される。

インフォーマルな制度

低所得国では、障害のある人で正規雇用されている人はほとんどおらず、存在する直接の福祉政策がおおむね象徴的であるか、不十分であることから、彼らはインフォーマルな解決策に頼ることで、失業、病気、障害、高齢の危機を切り抜けようとする。

これには、以下のものがある。

  • 個人的あるいは家族支援
  • コミュニティ支援グループまたは団体
  • 自助グループ
  • マイクロファイナンス計画

家族支援

低所得国の多くの人々にとって、家族はいまだ生涯にわたる主要な支援の担い手である。低所得国の家族は、高所得国の家族と比べて、より大きな経済単位として機能する傾向がある。しかし、経済的な貢献をすることがとても重要であるため、その貢献ができない障害のある人は、家族の中でも差別を経験することになる。CBRプログラムは、家族と一緒に取り組むことから、どうしたら最良の貢献がなされるか障害のある人とその家族両方が納得できるように支援する必要がある。

コミュニティ支援グループまたは団体

慈善団体や宗教的、あるいはコミュニティ中心の団体は、障害のある人を含む立場の弱い人に、時折、または体系的な支援を提供することがある。これらの団体は車いすの購入やその他補助器具や機器の購入を援助し、CBRプログラムにとって、潜在的な協力者であり有益なリソースとなっている。

自助グループ

貯蓄やその他の相互支援を行うために設立された自助グループは、貧しいコミュニティで障害のある人が利用できる社会保護の効果的な形態である。もっともよく普及しているのはROSCA(生計:金融サービス参照)である。

他のタイプの貯蓄グループはより限られた目的をもっている。何人かの女性が集まり、家庭用品を買うためや家の屋根の改修、葬儀資金のためのグループを作ることもある。このようなグループでは通常、資産の管理はすべて会員が行っている。

これら自助グループの最大の利点は、資金はすべて会員から賄われ外部からの援助がないことである。自助グループは、自立と社会資本を発展させるための強力な手段となる。特にインドのCBRプログラムでは、障害のある人に手をさしのべ、彼らが貧困から逃れるための主要な戦略としてグループ作りを行う。他の国では自助グループはそれほど発展していないが、CBRプログラムがその設立を助ける大事な役割を果たすことができる。

マイクロ保険制度

公的な社会保障制度が存在しない低所得国の多くのコミュニティでは、保障のニーズや社会サービスへのアクセスのニーズに応え、危機管理に対応するために、マイクロ保険組織が作られた。これら自発的な制度は労働組合や地方自治体、民間保険会社、マイクロファイナンス機関、保健サービス提供者、NGO、コミュニティ中心の団体、相互健康保険団体によって企画される。家族は、死亡や病気、事故、障害のときの限られた補償のためにわずかな保険料を支払う。これらは個人保険として運営されることもあるが、団体保険であることが多く、リスクはプールされていて、ニーズのある会員は、その時に保険金を利用する必要のない人から支援を受ける。会員は意思決定に参加し、運営に影響を与える。このような保険制度は時に、政府によって推奨される。政府は資金の寄付や税免除をしたり、必要な法規定を導入することもある。

BOX40 ベニン

女性のためのマイクロファイナンス協同組合

Association d’ Entraide des Femmes(ASSEF)はベニンのマイクロファイナンス協同組合で、首都やその周辺の恵まれない地域の低所得の女性にサービスを提供している。その中のマイクロ保険には、契約している保健ケア提供者で利用できる患者給付金がついていて、すべてのサービスに要する自己負担分が給付される。

社会保護提供の課題

どんな形の社会保護が検討されようとも、誰をどのように保護すべきかについての論争は続く。誰が障害のある人で、誰が特別な社会扶助を受けるべき人として適格か? この文脈において権利と慈善の違いはなにか? 社会保障は自立の理想と両立するか?

CBRプログラムはこの問題に関与し、結果に影響を与える責任がある。CBRプログラムは障害当事者団体とともに、媒介者、情報提供者、擁護者、指導者として活動する必要がある。そうしなければ、障害のある人は、極貧と戦うために策定された社会保護計画から取り残される危険がある。

推奨される活動

次の推奨される活動で述べるように、CBRプログラムは障害のある人やその代表者団体と協力して活動すべきである。

現在ある対策に障害のある人を含めることを保証する

社会保護は障害に対する包括的アプローチに必要不可欠な要素である。社会保護制度、社会扶助プログラム、あるいはインフォーマルな計画のいずれにより提供されるかにかかわらず、CBRプログラムは障害当事者団体と協働して、すべての障害のある人が現在ある社会保護対策によって保護されることを保証する必要がある。これを効率的に実施するためにCBRプログラムは以下の事項を行う必要がある。

  • 労働者の権利や、移動補助、教育、研修、補助器具、機器といった障害のある人が要求するすべての権利など、法律に基づいた対策について十分に情報を得る。
  • すべての障害のある人がこれらの権利とその入手方法について確実に認識しているようにする。
  • 全国で、あるいは地域で入手可能なすべての社会保障と扶助計画の情報データベースをまとめ、これらの情報に障害のある人がアクセスできるようにすること。このデータベースには選考基準や申し込み方法、どのような種類の給付が入手できるかが含まれるべきである。
  • 障害当事者団体と親の会が主流の社会保障サービスや扶助サービス提供者と連携することを促し、それらのサービス提供者が、障害のある人の特定のニーズを理解し、それに対応して実施内容を適応することを保証する。
  • 障害活動家や代弁者とともに、障害のある人の権利が存在していないところでは、その権利のためにロビー活動をする。

障害のある人の食べ物や水、トイレ設備へのアクセスを促進する

CBRプログラムは、家族に食べ物や水が十分に供給されていることを保証するため、実施されているプログラムやサービスを把握する必要があり、かつ、さまざまな種類の障害のある人の特定のニーズが十分考慮されることを保証する努力が必要である。これは、障害当事者団体と共同で行うことができる。トイレは、発展途上国の各地で大きな問題である。家にはトイレが無いため、代わりに自然環境を利用しなければならない。これは、障害のある人、特に障害のある女性には困難である。CBRプログラムは地方自治体と共同して水道を伴ったトイレ設備を推進する必要がある。

住宅供給とアクセシビリティを保証する

適切な宿泊施設を借りるための金額は障害のある人にとっては他の人より高額になりがちなので(例えばアパートの1階の部屋でなければならないことがあるため)、生活費もかさむが、彼らの収入は限られている。住宅供給に関して障害のある人はしばしば差別に直面する。CBRプログラムは、この問題を認識する必要があり、関係当局とともに代弁者として、障害のある人とその家族の機会と待遇の平等を保証する活動をする必要がある。

障害のある人が研修に参加したり、職を探したり、別の土地で小さな事業を始めようと家を出る際、利用しやすい宿泊施設があるかどうかもまた問題になりうる。アクセシブルでないために、障害のある人は空いている宿泊施設でも利用することができないことがある。CBRプログラムは障害のある人が利用しやすい必要条件について精通する必要があり、また関係する公共機関や民間会社と密接に協力し適切な住宅を見つけることを促進させる必要がある。公共住宅が計画されている地域では、住宅が完全にアクセシブルで、手頃であり、障害のある人がそのコミュニティに完全参加できるような方法で開発されるよう、措置を講じるべきである。

保健ケアと支援機器の利用を保証する

障害のある人は、障害のない人と同じように保健ケアサービスを利用する必要がある。障害のある人の中には、彼らの健康状態や機能障害に特化した保健ケア(例えば、てんかんによる服薬)が必要な人もいるだろう。また、支援機器が必要な場合もあるだろう(保健コンポーネント参照)。

CBRプログラムは地域のどこで保健ケアサービスや支援機器が手に入るのか把握し、その情報を障害のある人やその家族に伝える必要がある。時には、CBRプログラムが適切なケアや支援機器の供給手配を直接行う。支援機器が政府やNGOから入手できる地域では、その情報は障害のある人々に広く伝えられるべきである。

BOX41 ペルー

子どもを保健プログラムに登録するよう母親を促す

ペルーの地方の、あるCBRプログラムが、障害のある子どもの母親の多くが、健康診断や病気の際に、子どもを保健センターへ連れて行っていないことに気づいた。プログラムは、母親たちに子どもを無料の全国保健プログラムに登録するよう勧めた。CBRプログラムは、保健サービス提供者と障害のある子どもの家族の橋渡しをした。

必要時にパーソナルアシスタンスを保証する

障害のある人の中には、毎日の世話や支援にパーソナルアシスタンスが必要な人がいる。パーソナルアシスタンスは、コミュニティの中のボランティアによって提供されるが、その多くはこれらの役割についてのトレーニングを受けた家族が担っている。障害当事者団体やNGOがパーソナルアシスタンスのトレーニングを提供していない地域では、CBR職員がそのようなトレーニングを組織する中心的な役割を果たす。パーソナルアシスタンスの提供においては、障害のある人が自分のパーソナルアシスタントを選ぶべきであると認識することが重要である(社会:パーソナルアシスタンス参照)。

必要に応じて障害に関連する費用が賄われることを保証する

国によっては、政府が日々の生活費に付加される障害に関連する費用に対して、手当を支給するところがある。これらの追加出費は、交通機関やアクセスの良い住宅、支援機器、あるいは生活用品や道具の適用などに関連するものである。またこれらにはボランティア介助者の収入喪失費用も含まれる。彼らのほとんどは女性である。障害のある人が家庭やコミュニティ生活に完全に参加するには、これらの費用を支払われなければならないが、障害のある人や家族がすでに貧困の中で生活している場合は、支払いをすることは特に難しくなる。

そのような手当が支給されている地域では、CBRプログラムは、これらについて把握して障害のある人にその情報を伝え、活用できるよう支援する必要がある。この種の支援を利用できるかどうかによって、排除と包容、そしてコミュニティや社会における部分参加と完全参加の違いが生まれてくるのである。


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